II SA/Łd 1083/11

Dnia 6 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] znak [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. J. i G. J. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego (obiekt kategorii IV) z drogi powiatowej nr 3734E na teren działki oznaczonej nr ewid. gruntu [...], zlokalizowanej w obr. U. przy ul. K. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zainicjowana została wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2010r. i była przedmiotem dwukrotnego badania przez Wojewodę [...], który decyzją Nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił wydane w tym przedmiocie decyzje Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] r., odmawiające inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, wskazując na zawarte w nich uchybienia. W toku ponownego postępowania administracyjnego, po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji udzielił na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy – Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestorów z dnia 23 kwietnia 2010r. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł odwołanie T. G., który zarzucił organowi I instancji brak kompleksowego podejścia do inwestycji oraz jej niezgodność z warunkami zabudowy. Zdaniem skarżącego projektowany zjazd spowoduje przerwę w zabudowie i burzy istniejący ład przestrzenny ponieważ po wyburzeniu starej zabudowy pozostawiono pojedynczą ścianę jako zamknięcie korytarza, która ma stanowić fragment istniejącej budowli, z drugiej zaś strony jest natomiast przerwa w zabudowie. Odwołujący się zakwestionował także, czy tego typu realizacja była konsultowana z konserwatorem zabytków. Skarżący stwierdził ponadto, iż cząstkowa realizacja, całościowego pierwotnie wystąpienia inwestora powoduje możliwość popełnienia błędów przez organ administracji przy podejmowaniu decyzji. Jednocześnie podniósł, iż nie rozstrzygnięto, gdzie jest obecny zjazd, czy nowy zjazd nie uniemożliwi funkcjonowania sąsiedniej nieruchomości oraz czy budynek garażowy to faktycznie garaż. Zdaniem skarżącego poczynione przez inwestora kroki nie mogą być traktowane wybiórczo bez postrzegania całego kontekstu ładu przestrzennego, nie tylko zakłóceń w funkcjonowaniu jego nieruchomości. Skarżący podniósł także, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do zaleceń Wojewody [...] tzn. nie wyjaśnił okoliczności sprawy i nie przeprowadził postępowania w myśl obowiązujących norm prawa. Ponadto nie miał on wcześniejszej możliwości zapoznania się z projektem zjazdu, ale nawet tak zaprojektowany zjazd – nawet jeśli będzie wyznaczona służebność – uniemożliwi dojazd do jego budynków wewnątrz działki. Skarżący podniósł także, iż nie widzi celowości budowy nowego zjazdu, którego nie można wiązać z nową inwestycją, skoro istniejącym od zawsze zjazdem obsługiwane są obydwie nieruchomości. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołał się na przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a następnie stwierdził, iż z akt sprawy organu I instancji wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy dołączyli wydaną dla przedmiotowej inwestycji ostateczną decyzję Burmistrza Miasta U. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. znak [...], oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami, spełniając tym samym wymogi art. 33 ust. 2 powołanej ustawy. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy załączyli także zezwolenie Zarządu Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] r. na zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu z drogi powiatowej Nr 3734 E (działka nr ewid. [...]) do działki inwestorów o nr ewid. [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż jak podkreślił Starosta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z przedłożonych przez strony postępowania dokumentów (odpis z księgi wieczystej, odpis aktu notarialnego) nie wynikają żadne zależności dotyczące służebności działki o nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżącego oraz o nr ewid. [...], stanowiącej własność inwestorów. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącego z dnia 3 listopada 2010r. wynika, iż działki o nr ewid. [...],[...] i [...] stanowiły kiedyś jedną nieruchomość, a dziadkowie skarżącego zawsze korzystali z przejścia i przejazdu przez działkę sąsiednią [...]. Dalej Wojewoda [...] podkreślił, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są kompetentne do ustalenia, gdzie usytuowany był dotychczas wjazd na działki o nr ewid. [...] i [...]. Kwestię tą mógłby rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny, do właściwości którego należy badanie m.in. sporów związanych ze służebnością gruntową oraz orzekanie o istnieniu służebności. Na podstawie posiadanego materiału dowodowego organ odwoławczy mógł jedynie stwierdzić, iż niewątpliwie przez długi czas właściciele działki obecnie oznaczonej nr ewid. [...] zwyczajowo korzystali z przejścia i przejazdu przez działkę sąsiednią o nr ewid. [...], stanowiącą własność inwestorów. Ponadto podkreślił także, iż decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. o warunkach zagospodarowania działki o nr ewid. [...] nakłada na inwestorów obowiązek zachowania dojścia do posesji – działki skarżącego, poprzez wspólną sień. Powyższa decyzja nakłada także na inwestorów obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł., którą to kwestię podnosi skarżący we wniesionym odwołaniu. Organ odwoławczy zauważył, iż w badanych aktach sprawy znajduje się uzgodnienie przedmiotowej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. z dnia 11 września 2009r.. Powołana wyżej decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania działki inwestorów dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego, budowie budynku usługowego, budowie wjazdu, utwardzeniu terenu oraz wykonaniu przyłącza cieplnego. Dalej wskazano, iż z przepisów Prawa budowlanego wynika możliwość wystąpienia o pozwolenie na realizację części zamierzenia budowlanego, z tym, że w projekcie zagospodarowania terenu winno być ujęte całe to zamierzenie, co miało miejsce w omawianej sprawie. Organ odwoławczy zauważył także, iż nie jest uprawniony do badania kwestii celowości realizacji przedmiotowego zjazdu. Na zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu z drogi powiatowej nr 3734 E wyraził bowiem zgodę zarządca tej drogi. Projekt budowlany projektowanego zjazdu został także uzgodniony z Wydziałem Komunikacji Starostwa Powiatowego w P. Organ II instancji podniósł następnie, iż przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest jedynie budowa zjazdu na działkę inwestora, a podnoszone przez skarżącego we wniesionym odwołaniu kwestie dotyczące rozbiórki części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce inwestorów były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie mają także wpływu kwestie dotyczące użytkowania budynku gospodarczego jako budynku garażowego, na co wskazuje skarżący we wniesionym odwołaniu. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uzasadnienie, a tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na ostateczną decyzję Wojewody [...] wniósł M. G. zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. oraz nie rozpatrzenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym wniósł o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący powołał argumenty podnoszone wcześniej w postępowaniu przed organami administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zasadą jest, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Jeżeli zatem wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy budowy zjazdu publicznego, to zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19 poz. 115 ze zm.) inwestor powinien uzyskać, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, ja również uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Mając powyższe przepisy na uwadze w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie zjazd publiczny jest niewątpliwie takim obiektem budowlanym, który może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, niezależnie od pozostałych obiektów budowlanych objętych całym zamierzeniem budowlanym. Słusznie zatem organ administracji architektoniczno – budowlanej uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę od zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy takie zezwolenie inwestorzy uzyskali, a projekt budowlany zjazdu został sporządzony z uwzględnieniem lokalizacji zjazdu i w zgodzie z parametrami technicznymi określonymi przez zarządcę drogi, który następnie projekt budowlany zaopiniował. Ponadto do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy dołączyli wydaną dla przedmiotowej inwestycji ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego, spełniając tym samym wymogi art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w odniesieniu do zarzutów skarżącego należy podzielić argumentację organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że poprzez realizację zamierzonej inwestycji zastaną naruszone przysługujące mu uprawnienia w zakresie korzystania z nieruchomości inwestorów. Przede wszystkim, jak słusznie podkreślił organ II instancji z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżącemu przysługiwała służebność gruntowa na nieruchomości stanowiącej własność inwestorów. Powoływanie się przez skarżącego na okoliczność zwyczajowego przejścia, czy przejazdu przez nieruchomość będącą przedmiotem inwestycji nie może być zatem brana pod uwagę przy ocenie zgodności planowanego zamierzenia z przepisami Prawa budowlanego. Niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy bowiem powołana decyzja ustala warunki zabudowy i zagospodarowania działki inwestorów dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego, budowie budynku usługowego, budowie wjazdu, utwardzeniu terenu oraz wykonaniu przyłącza cieplnego. Skoro zatem budowa wjazdu została uwzględniona w decyzji o warunkach zabudowy, a inwestorzy spełnili wszystkie wymogi przewidziane przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami szczególnymi, to oznacza, że organ architektoniczno – budowlany nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w myśl art. 35 ust. 4 powołanej ustawy. Podnoszone przez skarżącego w toku postępowania kwestie dotyczące rozbiórki części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce inwestorów były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie budowy zjazdu. Na marginesie można jednak dodać, iż projekt budowlany zjazdu został także zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., co czyni bezzasadnymi zarzuty odnoszone w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak również przepisów postępowania i w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ko