II SA/Łd 1084/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; [...] w przedmiocie nakazania wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej G. D. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 2 stycznia 2005 r. (złożonym w dniu 3 lutego 2005 r.) M. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o interwencję w sprawie złego stanu technicznego budynku znajdującego się na działce nr ewid. 161/1, położonej w W. przy ul. A. Podczas oględzin budynku przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 11 lutego 2005 r. stwierdzono liczne pęknięcia i zarysowania ścian widoczne wewnątrz i na zewnątrz budynku. Ściana północna i wschodnia posiada znaczne wybrzuszenia. Budynek wyposażony jest w instalację wodociągową i elektryczną. Obiekt jest użytkowany przez lokatorkę przedmiotowego budynku – G.D., która w trakcie kontroli oświadczyła, iż obecnie trwa postępowanie sądowe o zasiedzenie budynku. Właścicielem działki i znajdujących się na niej obiektów jest M.K. W dniu 11 marca 2005 r. M.K. złożył w siedzibie PINB w Ł. ocenę techniczną budynku, sporządzoną przez osobę uprawnioną, która potwierdza zły stan techniczny budynku. Wynika z niej bowiem, że przedmiotowy budynek zagraża bezpieczeństwu mienia i zdrowia ludzi w nim mieszkających oraz przebywających w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Obiekt znajduje się bowiem bezpośrednio przy chodniku ulicy A. i wjeździe na posesję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał M.K. wyłączenie z użytkowania parterowego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. 161/1 w W. przy ul. A. w terminie do 30 czerwca 2005 r. Jednocześnie organ zobowiązał właściciela posesji do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. Od tej decyzji odwołała się G.D. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji pominięcie jej jako strony postępowania oraz jej pełnomocnika i wydanie decyzji na M.K. Odnosząc się do protokołu oględzin budynku, strona wskazała, iż zawiera on liczne nieścisłości. Przede wszystkim, ubytki tynku wewnątrz budynku nie występują. Zawyżono także wybrzuszenia ścian, co było powodem odmowy podpisania protokołu przez stronę. Poza tym, protokół z oględzin nie zawiera stwierdzenia o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, ani też o konieczności wyłączenia budynku z użytkowania. Odnosząc się zaś do przedłożonej przez M.K. oceny technicznej budynku strona wskazała, iż autor opinii nie był wewnątrz budynku. Poza tym, pomiędzy opinią techniczną a protokołem oględzin występują rozbieżności. Przykładowo dotyczą one wybrzuszeń muru oraz materiału, z którego wykonany jest budynek. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odwołania od wskazanej wyżej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego z wniosku G. D. o zasiedzenie. W wyniku wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, Główny Urząd Nadzór Budowlanego w dniu [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1364/05 oddalił skargę G.D. w sprawie zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powołując się na oględziny budynku i złożone dokumenty, w tym przedłożoną przez M.K. w czerwcu 2005 r. drugą opinię techniczną budynku podał, iż stan techniczny budynku jest zły. Przyczyną tego jest niewłaściwe fundamentowanie budynku, liczne pionowe pęknięcia ścian oraz wybrzuszenia dochodzące do 25 cm, niezgodne ze sztuką budowlaną wykonanie więźby dachowej i przez to znaczne załamanie poszycia dachu. Wszystkie te okoliczności świadczą w przekonaniu organu II instancji o konieczności wyłączenia spornego budynku z użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, pełnomocnik G.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podniósł zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 28 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o prywatne ekspertyzy stanu technicznego budynku złożone przez M.K. Ponadto, organ uniemożliwił stronie zgłaszanie wniosków dowodowych, w tym złożenie własnej opinii technicznej rzeczoznawcy, nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Według pełnomocnika, organ powinien powołać biegłego, który oceniłby stan techniczny budynku, zwłaszcza, że ekspertyza techniczna Z.S. jest niewiarygodna, albowiem autor tej ekspertyzy nigdy nie był wewnątrz budynku i nie oglądał żadnych instalacji. Zawarte w jego opinii stwierdzenie, że budynek posiada piwnice wykonane w latach 90 jest nieprawdziwe, albowiem budynek ten w ogóle nie posiadał i nie posiada piwnic, podobnie jak nieprawdziwe jest twierdzenie dotyczące otworu w ścianie nazwanego przez rzeczoznawcę "odkrywką", który został zrobiony przez M. K. Poza tym, wbrew stanowisku rzeczoznawcy, dach nie ma pęknięć, a budynek nie zawala się i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dodatkowo skarżąca, iż jako właścicielka posesji powinna być adresatem spornej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nakazująca M.K. wyłączenie z użytkowania parterowego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. 161/1 w W. przy ul. A. w terminie do 30 czerwca 2005 r. i zobowiązująca właściciela posesji do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W myśl tego przepisu w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Z lektury cytowanej normy prawnej wynika, że ma ona zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, co skutkuje niedopuszczalnością stosowania przepisu do innych obiektów budowlanych i innych budynków. Nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji, musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Decyzje podejmowane na podstawie art. 68 ustawy polegają na nałożeniu konkretnych obowiązków na określone podmioty. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Ocena możliwości zastosowania tych rozwiązań, w zależności od stwierdzonego stanu technicznego budynku, należy do organów nadzoru budowlanego. Stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzenie przez organ orzekający o możliwości doprowadzenia budynku do dalszego użytkowania, uwzględniającej zamiary w tym względzie właściciela lub zarządcy, może stanowić przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 66 – Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz., pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2007, s. 636 - 637). Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 68 Prawa budowlanego organ orzekający zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), uwzględniając przy tym fakt, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Badając w tym kontekście akta administracyjne sprawy niniejszej, Sąd stwierdził, iż w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie spornej decyzji doszło do licznych uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o dwie opinie techniczne z lutego 2005 r. i z czerwca 2005 r., przedłożone przez M.K., z którego inicjatywy wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie. Na podstawie załączonego do akt sprawy odpisu księgi wieczystej organ ustalił, iż M.K. jest aktualnie właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek, a G.D. - lokatorką budynku, aczkolwiek skarżąca podnosiła, iż ona również posiada tytułu prawny do nieruchomości i okoliczność ta wymagała jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia. Wspomniane opinie wskazują niewątpliwie na zły stan techniczny budynku i konieczność jego wyłączenia z użytkowania. Przy czym, z treści pierwszej z nich nie wynika jednoznacznie, że sporny budynek bezpośrednio grozi zawaleniem. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o protokół sporządzony przez pracowników organu nadzoru budowlanego I instancji na okoliczność oględzin budynku, które miały miejsce w dniu 11 lutego 2005 r. Omawiany protokół oprócz przedstawienia w nim stanu technicznego budynku, nie stanowi kategorycznie, że budynek grozi bezpośrednio zawaleniem. Nie dostrzegłszy powyższego, organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy bezpodstawnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 68 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, pomocne w wyjaśnieniu stwierdzonych rozbieżności mogło być powołanie przez organ biegłego, który oceniłby rzeczywisty stan techniczny budynku. Co istotne, w toku postępowania wyjaśniającego strona w piśmie z dnia 14 czerwca 2005 r. zgłosiła taki wniosek. W piśmie tym strona dość szczegółowo opisała między innymi działania podejmowane przez M.K., który dokonując pomiarów domu, celowo uszkodził ścianę budynku, w wyniku czego interweniowała policja. Okoliczność ta, stanowiła, w ocenie składu orzekającego, dostateczną podstawę do rozważenia możliwości powołania biegłego i tym samym uwzględnienia wniosku G.D., tym bardziej, że organ oparł swoje ustalenia na opiniach złożonych przez stronę, co mogło budzić uzasadnione wątpliwości, co do ich obiektywizmu i zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Tymczasem żądanie strony zostało zignorowane przez organ orzekający, który w uzasadnieniu decyzji, ani jednym zdaniem nie odniósł się do tej kwestii. Takie zaś działanie organów, narusza w ocenie Sądu, dyspozycję art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 84 § 1 K.p.a. Kolejną okolicznością, która niespornie uszła uwadze organów orzekających jest ustanowienie przez G.D. pełnomocnika w osobie córki D.D. Miało to miejsce w dniu 11 marca 2005. r., a więc w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Mimo, iż z treści pełnomocnictwa wynika, że obejmowało ono swoim zakresem tylko postępowanie pierwszoinstancyjne, decyzja organu I instancji, nie została doręczona pełnomocnikowi lecz stronie. Po myśli art. 32 § 1 i art. 40 § 2 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma doręcza się pełnomocnikowi. Innymi słowy, jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wada ta, gdyby została ujawniona w postępowaniu odwoławczym, winna stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., mimo iż ciążył na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, błędu tego nie zauważył i naruszył tym samym wskazane powyżej przepisy K.p.a. Z analizy załączonej do sprawy dokumentacji wynika ponadto, że przed wydaniem decyzji I jak i II instancji, strony nie zostały powiadomione o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w kwestii zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak jak stanowi o tym art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 1095/00). Na zakończenie powyższych rozważań trzeba jeszcze podnieść, że uzasadnienie spornej decyzji narusza art. 107 § 3 K.p.a. W świetle tego przepisu, obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, w ramach uzasadnienia podjętej decyzji, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, stanowi w przekonaniu Sądu, naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, Sąd po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż nie mógł on stanowić dostatecznej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z cytowanego na wstępie rozważań przepisu art. 68 Prawa budowanego wynikał dla organu nadzoru budowlanego obowiązek rzetelnego i nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy faktycznie budynek objęty niniejszym postępowaniem bezpośrednio grozi zawaleniem. Dopiero niesporne ustalenie tej okoliczności mogło stanowić podstawę do wydania decyzji w tym trybie. Skoro jak zostało to już stwierdzone, ustalenia w tym zakresie budzą uzasadnione wątpliwości i świadczą w zasadzie o biernej postawie organów obu instancji w dążeniu do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, konieczne było, w ocenie Sądu, wyeliminowanie decyzji I i II instancji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany będzie jednoznacznie ustalić, czy budynek, w którym mieszka G. D., grozi bezpośrednio zawaleniem i w oparciu o poczynione w tym zakresie ustalenia wydać decyzję administracyjną, odpowiadającą przepisom prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, bacząc przy tym na to, by adresatem decyzji był aktualny właściciel nieruchomości. Swoje stanowisko w tej kwestii, organ winien przedstawić mając na względzie regulację art. 107 § 3 K.p.a. Z tych wszystkich powodów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c", art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 ustawy. Stosownie do treści art. 152, Sąd stwierdził ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. B.C.