II SA/Łd 1089/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie NSA Anna Stępień, WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. B. i J. B. solidarnie kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołań J. K. oraz J. i M. małżonków W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) oraz art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami) uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy J. z dnia [..] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego w obsadzie 81 DJP (chów trzody chlewnej – do 50 loch, 300 prosiąt do dwóch miesięcy, 100 warchlaków, 200 tuczników – chów loch na ściółce, pozostała produkcja bezściółkowa, przewidzianej do realizacji w miejscowości J., na działkach ewidencyjnych 172, 173 i 174. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wójt Gminy J. zaskarżoną decyzją z dnia [..] po rozpatrzeniu wniosku M. B. i J. B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja ta jest błędna, jako że pozostaje w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego Uchwałą Gminy Jeżów nr XXXI/195/02 z dnia 14 marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 99, poz. 1697). Zgodnie z treścią tego planu nieruchomość oznaczona jako działki o nr ewid. 172, 173 i 174 położona przy ul. A w J. wchodzi w skład dwóch jednostek planistycznych: 1 MRj i R. Teren 1 MRj oznacza tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej lub bliźniaczej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych położone częściowo w obszarze stanowiska archeologicznego. Tereny zmeliorowane, dla których ustala się m. innymi zakaz lokalizowania obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Teren oznaczony literą R oznacza tereny rolne przeznaczone do zagospodarowania rolniczego. Są to grunty rolne (w tym tereny upraw polowych i plantacji, tereny pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym), drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzeniami melioracji wodnych i przeciwpowodziowych oraz przeciwpożarowych, ujęć wody dla potrzeb rolnictwa, oczek wodnych i torfowisk, obszary zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa z dopuszczeniem nieuciążliwej zabudowy rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym, w tym siedlisk rolniczych oznaczonych symbolem "MR". Zdaniem Kolegium, w odniesieniu do jednostki 1MRj oczywista sprzeczność planowanej inwestycji z treścią planu nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Są to bowiem tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Lokalizacja na tym obszarze obiektów produkcji rolnej (hodowlanej) stanowi ewidentne naruszenie obowiązujących postanowień planu, a tym samym narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 40 ust. 1 i art. 43). Stosownie do § 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589), którego przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, zamierzone przedsięwzięcie jest inwestycją zaliczoną do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a w konsekwencji dla której może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Wynika to także z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z raportu oddziaływania na środowisko oraz aktów administracyjnych pochodzących od organów ochrony środowiska właściwych do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może więc być mowy o tym, iż w konkretnym przypadku mamy do czynienia z nieuciążliwą zabudową rolniczą związaną z gospodarstwem rolnym. Postanowienia planu dla jednostki o symbolu "R" (tereny rolne) nie wprowadzają wprawdzie zakazu zabudowy, jednakże możliwość realizacji obiektów na tym terenie jest znacznie ograniczona poprzez niebudzące wątpliwości określenie ich charakteru – "nieuciążliwa zabudowa rolnicza, związana z gospodarstwem rolnym, w tym siedliska rolnicze". Nie tu zatem miejsca na obiekty służące do masowej hodowli zwierząt w liczbie, która sytuuje projektowane zamierzenie wśród mogących znacząco oddziaływać na środowisko (mogących pogorszyć stan środowiska). Skoro projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J., należało decyzję Wójta Gminy J. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji uchylić i odmówić ustalenia tych warunków. W ocenie Kolegium pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. ( postanowienie z dnia [...]) oraz Starostę Powiatowego w B. (decyzja z dnia [..]) nie wiąże organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w tej sytuacji pomimo takich uzgodnień możliwe było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi wnieśli inwestorzy M. B. i J. B. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z przepisami prawa. Skarżący podnieśli, że planowany budynek inwentarski będzie usytuowany na terenach oznaczonych symbolem "R", jego południowy szczyt w odległości ok. 150 m od południowej granicy działki i ok. 70 m na północ od linii rozgraniczającej tereny R i 1MRj. Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie oparło się na rozumowaniu, że zaliczenie przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dla których sporządzenie raportu może być wymagane), jest tożsame z określeniem tej inwestycji jako uciążliwej, a w konsekwencji nie jest możliwe zaliczenie budowli wchodzącej w zakres inwestycji do nieuciążliwej zabudowy rolniczej. W planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. jak i ustawie Prawo ochrony środowiska brak jest definicji pojęcia "uciążliwość". W ocenie skarżących kwestie planowanych przedsięwzięć na środowisko są rozstrzygane w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, prowadzonego w trybie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przez organ właściwy do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych w jej podstawie prawnej przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami) oraz postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami). Zgodnie z art. 43 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2, który odnosi się do sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja dotyczyła terenu, dla którego został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą organu było zatem zbadanie, czy inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami tego planu. Z bezspornych ustaleń organów obu instancji wynika, że zamierzenie inwestycyjne skarżących dotyczy terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami R i 1MRj, z tym że obszar 1MRj obejmuje tylko niewielką część działek o nr ewidencyjnych gruntu: 172, 173 i 174. W planie teren ten zaznaczony został kolorem fioletowym i nie ulega wątpliwości, że możliwa jest na nim jedynie zabudowa zagrodowa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zatem wskazało, że zamierzenie inwestycyjne skarżących mające na celu masowy chów trzody chlewnej jest zamierzeniem o charakterze produkcyjnym i nie mieści się już w pojęciu "usług", a w konsekwencji na tym terenie usytuowanie planowanego obiektu budowlanego nie byłoby możliwe. Pozostała część działek skarżących usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem "R", na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację nieuciążliwej zabudowy rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym. W złożonej skardze inwestorzy zakwestionowali dokonaną przez Kolegium wykładnię pojęcia "nieuciążliwej zabudowy rolniczej", która nie znajduje ich zdaniem oparcia w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), ani też w postanowieniach samego planu. Okoliczność ta, jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy wymagała przeto rozważenia przez Sąd i dokonania wykładni sądowej powołanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. nie definiuje pojęcia "uciążliwości" w odniesieniu do zabudowy, o której mowa w jego postanowieniach. Brak jest również definicji tego określenia w przepisach powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak się wydaje, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło "uciążliwość" planowanej inwestycji z samego faktu zaliczenia jej w oparciu o § 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589) do mogących pogorszyć stan środowiska. Przyjęcie tożsamości obu określeń nie jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowe. Wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zdaniem Sądu być dokonana z pominięciem instytucji prawa własności i ograniczeń tego prawa ukształtowanych treścią planu. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno – gospodarcze jego przeznaczenie. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 – 411 ). Należy jednak pamiętać, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią. Oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). W przypadku zatem, gdy postanowienia planu są niejasne, czy też mogą budzić jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, niedopuszczalna jest zdaniem Sądu taka ich wykładnia, która prowadziłaby do ograniczenia konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności. Taka zaś sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W Popularnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. Bogusława Dunaja wskazano, że określenie "uciążliwy" oznacza tyle co trudny do zniesienia; przykry, dokuczliwy (Wydawnictwo Wilga, Warszawa 2000, s. 737). Nie ulega jednak wątpliwości, że przyjęcie potocznego rozumienia pojęcia "uciążliwości" planowanej inwestycji, czy też subiektywne przekonanie właścicieli sąsiednich nieruchomości o takim właśnie jej charakterze nie może skutkować ustaleniem, że inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez odniesienia do konkretnych przepisów regulujących postępowanie w przypadku możliwości ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie (środowisko). Określenie "uciążliwości" inwestycji musi bowiem wynikać z obiektywnej oceny, popartej (także w omawianym przypadku) opiniami wydanymi przez specjalistów z zakresu ochrony środowiska. Samo zaliczenie planowanej inwestycji do "mogących pogorszyć stan środowiska" nie jest równoznaczne z ustaleniem, że inwestycja negatywnie oddziałuje na środowisko, w tym na sąsiednie nieruchomości. Jak trafnie podnieśli skarżący, obiektywnemu ustaleniu takiej "uciążliwości" ma służyć właśnie procedura przewidziana przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), w tym możliwość sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Raport taki na potrzeby wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanego przez inwestorów został wydany i wynika z niego wprost, że projektowane przedsięwzięcie ze względu na charakter prowadzonej produkcji oraz jego skalę nie wymaga specjalnych rozwiązań chroniących środowisko. Typowe rozwiązania projektowe stosowane przy tego rodzaju obiektach w sposób dostateczny będą chronić środowisko przed negatywnym oddziaływaniem procesu produkcyjnego. W konsekwencji, funkcjonowanie chlewni nie spowoduje uciążliwości wykraczających poza teren należący do inwestorów po uwzględnieniu przedsięwzięć minimalizujących jej wpływ na otoczenie, szczegółowo opisanych w raporcie. Wskazać również należy za autorem raportu, że tereny intensywnie użytkowane rolniczo mają swoją specyfikę, związaną z produkcją rolną (nawożenie obornikiem, gnojowicą, pryzmowanie obornika), co z natury rzeczy związane jest z określoną percepcją zapachową i podwyższoną ilością mikroorganizmów, zwłaszcza w glebie. W przypadku planowanego obiektu nie jest jednak przewidziana konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, co oznacza, że jego ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie na środowisko musi ograniczać się do granic własności i warunek ten zostanie spełniony przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań technologicznych na etapie projektowania. Przeciwskazań dla przedmiotowej inwestycji, właśnie z uwagi na jej oddziaływanie na środowisko nie dostrzegli również: Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w B. i Starosta Powiatowy w B., którzy wydali decyzje uzgadniające w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji z zastrzeżeniem wprowadzenia rozwiązań technologicznych i technicznych zawartych w opracowanym raporcie. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) uchylił zaskarżoną uznając, iż wydana ona została z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ).