II SA/Łd 109/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę p o s t a n a w i a: - umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany budynku sklepu na działce położonej w miejscowości D. przy ul. A i udzielił J. G. pozwolenia na budowę sklepu o pow. zabudowy 78,52 m2, pow. użytkowej 118,98 m2, kubaturze 446,40 m3 oraz budowy przyłączy. Prawo własności do gruntu objętego pozwoleniem na budowę przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w D., a J. G. to dzierżawca przedmiotowego terenu. W dniu 23 sierpnia 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w D. złożyła wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], w oparciu o unormowanie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu strona podała, iż Kierownik Urzędu Rejonowego postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, po czym postanowieniem z dnia [...] wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ I instancji decyzją z dnia [...](znak: [...]) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił J. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] (znak: [...]). Po wniesieniu skargi przez J. G., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt: II SA/Łd 1657/98 uchylił postanowienie o wznowieniu postępowania, postanowienie I, jak i II instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzję I, jak i II instancji o uchyleniu pozwolenia na budowę i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jak podano w uzasadnieniu wniosku, inwestor przerwał roboty budowlane w maju 1998 r., a wznowił je w lipcu 2002 r., czyli po upływie ponad 4 lat. Zgodnie więc z unormowaniem art. 37 ust. 2 prawa budowlanego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał, a mimo to rozpoczął prace budowlane. Działanie takie stanowi przejaw samowoli budowlanej. Na podstawie przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a także dokumentów znajdujących się w posiadaniu Starostwa Powiatowego w W. strona ocenia, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła wskutek przerwania budowy przez inwestora na czas dłuższy niż 2 lata. W tej sytuacji władny do tego organ powinien ten fakt potwierdzić wydając decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w D. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż przyjęta przez wnioskodawcę interpretacja unormowania art. 37 prawa budowlanego, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy jest błędna i nie może stanowić podstawy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Zdaniem organu nie można inwestorowi poczynić zarzutu popełnienia samowoli budowlanej. Podjęcie przez Urząd Rejonowy w W. i Wojewodę [...] prawomocnych aktów pozbawiło inwestora podstawy prawnej do prowadzenia robót budowlanych. Przerwanie prac budowlanych, aby mogło wywołać skutki określone w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, winno nastąpić z przyczyn tkwiących po stronie inwestora. Reasumując, organ nie znalazł podstaw do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa A w D. wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strona wywodziła, iż bez znaczenia dla zastosowania art. 37 prawa budowlanego jest powód przerwania robót budowlanych. Przepis ten stanowi jedynie o tym, aby przerwa w robotach trwała dłużej niż dwa lata. Pogląd przyjęty przez organ I instancji niczym nie jest uzasadniony, stanowi nadinterpretację przepisu i jest naruszeniem zasady praworządności (art. 6 kpa). Organ umarzając postępowanie naruszył prawo strony do otrzymania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość bowiem zachodzi, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W stanie faktycznym sprawy strony miały i mają interes prawy (wzmocniony faktem wypowiedzenia umowy dzierżawy stanowiącej podstawę władania nieruchomością, na której toczy się proces budowlany) w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, które leży w kompetencji organu I instancji i ma oparcie w prawie materialnym (art. 37 prawa budowlanego). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem została ona wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzenie bowiem, iż żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na jego umorzenie. W takim przypadku należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku. Ustosunkowując się do argumentów odwołania organ uznał, iż inwestor zaprzestał prowadzenia robót budowlanych nie z własnej winy, ale wskutek działania organów administracji. W związku z tym, w ocenie organu orzekającego, nie może to skutkować wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa A w D. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] zarzucając jej naruszenie art. 6 kpa w zw. z treścią art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 i 139 kpa. W uzasadnieniu strona nie zgadza się z przyjętą przez organ interpretacją postanowień art. 37 prawa budowlanego, bowiem jest ona sprzeczna z treścią przepisu i przyjętym orzecznictwem. Przepis art. 37 prawa budowlanego nie określa innej przyczyny wygaśnięcia decyzji, jak tylko fakt przerwania prac budowlanych. Bez znaczenia – zdaniem strony skarżącej – jest powód ich przerwania. Przestawiona przez organ interpretacja prowadzi do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 6 kpa. Kwestionowane rozstrzygnięcie narusza również zakaz reformationis in peius (art. 139 kpa), ponieważ Wojewoda [...] przedstawiając w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko nakazał organowi I instancji wydanie decyzji niekorzystnej dla strony. W końcu organ naruszył również unormowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie zachodziła w sprawie potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Wojewoda [...] powinien uchylić decyzję i orzec co do istoty wydając decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wyjaśnił, iż dokonana wykładnia art. 37 prawa budowlanego stanowi odniesienie się do tez odwołania, nie przesądza ona jednak sposobu załatwienia sprawy. Organ przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia miał na celu ponowne przeanalizowanie materiału dowodowego przez Starostę [...] i załatwienie wniosku przez wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 r.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r.) Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 ( skarżący cofa skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania ) stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny prawa w tym zakresie, przesłankę bezprzedmiotowości należy rozumieć jako brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Postępowanie sądowo – administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia prawne, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowo – administracyjna, a tym samym konieczność oceny przez sąd zgodności z prawem kwestionowanej decyzji lub postanowienia (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WP, W –wa 2004r., str. 235 ). W rozpoznawanej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej A w D. Starosta [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę sklepu na działce nr ew. 39, położonej w D. przy ul. A. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...], a ocena jej legalności jest przedmiotem rozpoznania przez WSA w sprawie sygn. akt IISA/Łd 602/03, jako że Spółdzielnia Mieszkaniowa A w D. wniosła skargę na tę decyzję. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe stało się postępowanie mające na celu kontrolę legalności poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejna decyzja organu administracji skonsumowała bowiem skutki prawne poprzedniej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie uznając za zbędne rozważania co do zarzutów podniesionych w skardze.