II SA/Łd 109/16

Dnia 23 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwałę Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 11 czerwca 2010 r. nr XLV/398/10 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wola Krzysztoporska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 3 i 8, § 14, § 15, § 16 załącznika "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie Wola Krzysztoporska"; 2. oddala skargę w pozostałej części. LS Prokurator Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 11 czerwca 2010r., Nr XLV/398/2010, w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wola Krzysztoporska. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji zawartej w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015r., poz. 139 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa" – poprzez wprowadzenie w § 2 załącznika do uchwały tzw. słowniczka, czyli definicji terminów używanych w tym akcie stanowiących powtórzenie terminów zdefiniowanych w ustawie, jak również wprowadzenie w § 14, 15 i 16 załącznika do uchwały regulacji odnoszącej się do zasad rozwiązywania i wygasania umowy o świadczenie usług pomimo tego, iż materia ta winna zostać uregulowana w treści samej umowy. W ocenie skarżącego wskazane powyżej zapisy są niezasadnie i stanowią istotne naruszenie prawa, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych powyżej uregulowań. Jak podkreślił Prokurator zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego powinny wynikać z upoważnienia ustawowego i nie mogą przekraczać jego zakresu, a jedynie uzupełniać przepisy powszechnie obowiązujące. Dalej Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną uchwały Rady Gminy Wola Krzysztoporska stanowi art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, który jest delegacją ustawową dla wydania aktu niższej rangi, tak jak w tym przypadku uchwały rady gminy. Przywołana regulacja ma charakter wyczerpujący co powoduje, iż treść uchwalonego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej i powinna odnieść się do wszystkich wymienionych enumeratywnie zagadnień. Wykroczeniem poza tę delegację ustawową jest unormowanie przez radę gminy aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż wymienione w ww. artykule, a także podejmowanie regulacji w inny sposób aniżeli wskazany przez ustawodawcę. W ocenie prokuratora w zaskarżonej uchwale dokonano powtórzenia definicji pojęć zawartych w art. 2 ustawy. W przepisie brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, tym bardziej do ich powtarzania z innych ustawowych unormowań. Ponadto doszło w ten sposób do naruszenia przepisu § 143 w zw. z § 137 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z przepisu tego wynika, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Z kolei w § 14, 15 i 16 zaskarżonego regulaminu sformułowano zasady wypowiadania i rozwiązywania umów o świadczenie usług oraz przesłanki wygaśnięcia tych umów. Zdaniem Prokuratora rada uchwalając przedmiotową uchwałę nie była władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 11 czerwca 2010r., nr XLV/3 98/2010, w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wola Krzysztoporska w zakresie uregulowania przewidzianego w § 2, 14, 15 i 16. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wola Krzysztoporska wniosła o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że w całości uwzględnia skargę i dodał, że zaskarżona uchwała zostanie zmieniona na najbliższej sesji Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w zdecydowanej części jest zasadna. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wola Krzysztoporska z dnia 11 czerwca 2010 roku, nr XLV/398/2010, w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wola Krzysztoporska, która to uchwała w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1515 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zauważyć ponadto należy, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego związany jest zasadami techniki prawodawczej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - zwane dalej: "rozporządzeniem" - a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W rozpoznawanej sprawie Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale, że organ gminy w sposób nieuprawniony dokonał powtórzenia definicji pojęć zawartych w art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W art. 19 ust. 2 ustawy brak jest bowiem upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, tym bardziej do ich powtarzania z innych ustawowych unormowań. W tym zakresie doszło również do naruszenia przepisu § 137 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jednakże w ocenie sądu powtórzenie w regulaminie ustawowych definicji, jak również zdefiniowanie określonych pojęć na potrzeby regulaminu, dla których brak jest definicji ustawowej, samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów tego regulaminu, a więc nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Z istotnym naruszeniem będziemy mieli do czynienia jedynie wtedy, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone pojęcia zdefiniowane odmiennie, niż wynika to z samej ustawy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku § 2 pkt 3 i pkt 8 zaskarżonego regulaminu, bowiem Rada Gminy zarówno dla pojęcia "dostawcy" jak i pojęcia "urządzenie pomiarowe" ustanowiła definicje nieodpowiadające regulacjom ustawowymi. Co prawda w ustawie nie ma określonego pojęcia "dostawcy" ale bezsprzecznie taką rolę pełni w rozumieniu ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Tymczasem w regulaminie przyjęto, że "dostawcą" jest wyłącznie podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, natomiast pominięto sytuację, w której działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gminna jednostka organizacyjna. Z kolei "urządzeniem pomiarowym" według regulaminu jest urządzenie służące do pomiaru ilości odprowadzanych ścieków natomiast według ustawy to przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. A więc skoro ww. definicje różnią się od definicji ustawowych, to tym samym postanowienia regulaminu określone w § 2 pkt 3 i pkt 8 mają charakter rażącego naruszenia prawa, czego już nie można powiedzieć o pozostałych przepisach § 2 zaskarżonego regulaminu, choć z pewnością organ uchwałodawczy winien unikać tego rodzaju uchybień. W całej rozciągłości należy natomiast podzielić stanowisko Prokuratora odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej w § 14, 15 i 16 zaskarżonego regulaminu. W przepisach tych sformułowano zasady wypowiadania i rozwiązywania umów o świadczenie usług oraz przesłanki wygaśnięcia tych umów. Podzielając stanowisko skarżącego stwierdzić trzeba, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie była władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. Pogląd ten został ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu można podać, że w wyroku z dnia 3 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że: "Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach).". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, stwierdził, że: "Kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, rada gminy nie jest zaś upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu.". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 15 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, stanął na stanowisku, że: "Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.w.z.o.s. z dnia 7 czerwca 2001 r. , regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Tymczasem, w regulaminie opisano warunki i tryb rozwiązywania umowy, co wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy do regulowania tych kwestii w regulaminie, jako akcie normatywnym.". W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., w pkt 1 orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 3 i pkt 8, § 14, § 15 i § 16 załącznika "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Wola Krzysztoporska", natomiast w pkt 2 sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części. k.ż.