II SA/Łd 1090/05

Dnia 22 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 145 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 2 i 3 w związku z art. 48 ust. 3, art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), po wznowieniu postępowania, uchylił w całości ostateczną decyzję własną z dnia [...] znak [...] orzekającą o przyznaniu B. D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M. G., ur. [...] Jednocześnie organ orzekł o przyznaniu B. D. zasiłku pielęgnacyjnego na M. G. w wysokości 144,- zł na okres od 1 czerwca 2004r. do 21 czerwca 2004r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając wydaną decyzję organ, opierając się na przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym oraz dodatkowym materiale dowodowym w postaci zeznań strony, zeznań świadków oraz dokumentów potwierdzających zmianę miejsca pobytu małoletniego i wymeldowanie M. G. z pobytu stałego przy ul. A. 7 m. 6 i zameldowaniu go u ojca A. G. przy ul. B. 12 m. 112, stwierdził, iż B. D. od dnia 22 czerwca 2004r. nie sprawowała osobistej opieki nad synem M. G.. Prezydent stwierdził, że wskazana okoliczność nie była znana organowi przy wydawaniu uchylonej decyzji, w związku z czym wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją, a następnie orzeczono, jak w rozstrzygnięciu. W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. wniosła o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając odwołanie podniosła zarzut naruszenia przepisów proceduralnych. Stwierdziła, iż Prezydent Miasta Ł. nie podjął wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego potrzebnego do rozpatrzenia sprawy i wydania kwestionowanej decyzji. Wskazując na art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podniosła, iż organ I instancji błędnie ustalił, że od dnia 22 czerwca 2004r. nie sprawowała opieki ( władzy rodzicielskiej ) nad swoim synem M. G.. Powołała się na wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] i stwierdziła, że sprawowała opiekę nad synem do dnia [...], czyli do dnia wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy dla Ł. - Ś. w Ł. o zmianie wyroku rozwodowego w zakresie miejsca zamieszkania M. G.. Dodatkowo zarzuciła organom prowadzącym postępowanie niepowiadomienie jej o miejscu i terminie przesłuchania świadków z siedmiodniowym wyprzedzeniem, przez co została pozbawiona możliwości zadawania świadkom pytań i składania wyjaśnień co do treści zeznań. W związku z czym uznała, że naruszony został art. 79 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 4, art. 24 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wyjaśnił, iż w dniu 20 stycznia 2005r. do organu I instancji wpłynęło pismo informujące o pobycie od dnia 22 czerwca 2005r. M. G. u swojego ojca A. G. oraz o prowadzeniu gospodarstwa domowego i wspólnym wychowywaniu dziecka O. D. przez matkę B. G. wspólnie z konkubentem A. D.. Kolegium wskazało także, iż na podstawie przeprowadzonego w dniu l lutego 2005r. wywiadu środowiskowego u A. G. oraz przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2005r. przesłuchań A. D. i B. D. Prezydent Miasta Ł. ustalił, iż od dnia 22 czerwca 2004r. M. G. przebywa u swojego ojca A. G. w lokalu przy ul. B. w Ł., wcześniej natomiast zamieszkiwał ze skarżącą. Organ II instancji stwierdził ponadto, iż ustalono, że O. D. jest wspólnym dzieckiem A. D. i skarżącej oraz, że od urodzenia jest ona wychowywana przez obydwoje rodziców, którzy od września 2003r. zamieszkują razem w wynajmowanym lokalu przy ul. C. 23E m. 39. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie na podstawie zebranego materiału dowodowego wydał decyzję, w której uchylił własną ostateczną decyzję w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i orzekł o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M. G. na okres od 1 czerwca 2004r. do 21 czerwca 2004r. w kwocie 144,- zł. W ocenie Kolegium decyzja Prezydenta Miasta Ł. jest zgodna z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami zawartymi w odwołaniu i stwierdził, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. umożliwiono B. D. przeglądania akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W obszernej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ewentualnie - o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Ł.. Uzasadniając skargę podniosła zarzut, iż wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zebrało i nie rozpatrzyło całego możliwego materiału dowodowego i nie podjęło wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyło art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. Stwierdziła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, od kiedy Andrzej G. przejął osobistą i prawną opiekę nad M. G.. Wskazała, że do odwołania załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. - Ś. w Ł. z dnia [...] ( [...] ), w którym zmieniono punkt 2 wyroku rozwodowego i ustalono, iż miejscem zamieszkania M. G. będzie każdorazowo miejsce zamieszkania ojca A. G.. Stwierdziła również, że nie została poinformowana o terminie i miejscu przesłuchania świadków (A. G. i A. D.), przez co została pozbawiona prawa do obrony. Podniosła także, iż pracownicy ośrodka pomocy społecznej przystępując do przesłuchania skarżącej oraz jej męża w charakterze świadków nie poinformowali ich o tym, ani nie pouczyli o prawie odmowy odpowiedzi na pytania i o prawie odmowy zeznań, jak również o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, przez co naruszone zostały art. 83, art. 86 i art. 77 § 2 k.p.a. Wyjaśniła, iż dopiero z kopii protokołów przesłuchania świadków, które otrzymała w dniu 5 października 2005r. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dowiedziała się, iż rozmowy przeprowadzone z A. D. i skarżącą były przesłuchaniami świadków. Ponownie zarzuciła, iż w tracie przesłuchania nie została właściwie pouczona o prawie odmowy składania zeznań, ani o fakcie, że jest przesłuchiwana w charakterze świadka. Z uwagi na brak właściwego zawiadomienia nie traktowała spotkania z urzędnikami z dnia 9 lutego 2005r. jako przesłuchania świadków, lecz jako kolejny wywiad środowiskowy. Podniosła, że z uwagi na wskazaną okoliczność potwierdziła, iż od września 2003r. prowadzi wspólne pożycie z A. D. oraz mieszkają razem. Wyjaśniła następnie, że we wskazanym okresie nie prowadziła z A. D. wspólnego gospodarstwa domowego, bowiem jej obecny mąż przebywał u niej jedynie czasami, zamieszkali natomiast razem dopiero po ślubie. Dodatkowo wskazała, że w protokole przesłuchania świadków nie podano danych osoby przesłuchującej. Podniosła także, iż jako wnioskodawca powinna być przesłuchana dopiero po wyczerpaniu innych środków dowodowych, przy czym organ powinien wskazać, których istotnych faktów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy nie wyjaśniono na podstawie innych dowodów. B. D. stwierdziła, iż organ administracji publicznej nie zawiadomił jej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, przez co nie mogła zadawać świadkom pytań i składać wyjaśnień co to treści zeznań, co stanowiło naruszenie art. 79 § l i § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie rozpoznał ponadto wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że organ błędnie przyjął, iż jej syn M. G. od 22 czerwca 2004r. przebywał ze swoim ojcem A. G.. Zdaniem skarżącej Kolegium wydało decyzję wbrew załączonym do odwołania prawomocnym orzeczeniom sądów, to jest: wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] ([...]) i postanowieniu Sądu Rejonowemu dla Ł. – Ś. w Ł. z dnia [...] ([...]). Wyjaśniła, że na mocy wyroku rozwodowego z dnia [...] ustalono miejsce zamieszkania M. G. w miejscu zamieszkania skarżącej. Dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] ustalono jako miejsce zamieszkania M. G. każdorazowe miejsce zamieszkania A. G.. B. D. zarzuciła również organom administracji publicznej naruszenie art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśniła, że jako pierwsza wystąpiła w dniu 17 czerwca 2004r. z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej z uwagi na brak przepisów umożliwiających odebranie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego Prezydent Miasta Ł., wznawiając postępowanie, a następnie uchylając decyzję o przyznaniu jej zasiłku pielęgnacyjnego, naruszył art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, naruszyło wskazany artykuł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutów zawartych w skardze i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium Odwoławczego decyzje obu instancji nie naruszają obowiązującego prawa materialnego, jak i formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym - zgodnie z § 2 tego artykułu - kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd stwierdza, iż w toku prowadzonego postępowania organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do treści wskazanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Akta administracyjne wskazują na to, że zachodziła podstawa do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jednakże, w ocenie Sądu, postępowanie zmierzające do wyjaśnienia nowych istotnych dla sprawy okoliczności, było przeprowadzone wadliwie. Sąd w tym względzie podziela zarzuty podniesione w skardze przez B. D., że doszło do naruszeń szeregu wskazanych przez nią zasad i przepisów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy podnieść, iż organ istotne dla wyniku sprawy okoliczności ustalił w oparciu o dowody, które zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, a dodatkowo - decyzję wydał wbrew zasadzie określonej w art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma ona ponadto prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym lub stronom oraz składać wyjaśnienia ( art. 79 § 2 kpa ). Akta sprawy wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, iż reguły te nie zostały przez organ zachowane. Z protokołu przesłuchania wynika ponadto, że brak było pouczenia o treści art. 83 § 1 i kpa. W tym miejscu Sąd podnosi ponadto, iż postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego zostało wydane w dniu [...], natomiast decyzja w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa – w dniu [...] Tak więc postępowanie dowodowe i wyjaśniające okoliczności istotne dla wyniku sprawy prowadzone były przed wznowieniem postępowania. Jest to nieprawidłowe. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie są tego skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być bowiem wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzającą do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania w oparciu o art. 149 § 1 kpa, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ( por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1989r., IV SA 339/89 - ONSA nr 1 z 1989r., poz. 50 ). Sąd zwraca ponadto uwagę, iż w myśl art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie wydaje się nie budzić wątpliwości okoliczność, iż powyższy przepis został przez organy obu instancji naruszony. Stwierdzić należy ponadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16 ). Tymczasem, mimo podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, Kolegium nie przeprowadziło żadnego dodatkowego postępowania w celu właściwego i zgodnego z przepisami prawa wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Reasumując, Sąd uznał, iż zachodzą podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji. Jednocześnie, nie oceniając sprawy merytorycznie, należy mimo to podnieść, że nie można podzielić zarzutu B. D. dotyczącego naruszenia przez organy art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na to, że dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] dokonano zmiany wyroku rozwodowego w przedmiocie zmiany miejsca zamieszkania małoletniego M. G.. W ocenie skarżącej dopiero z tą datą przestała ona sprawować opiekę ( władzę rodzicielską ) nad synem, a tym samym do tego czasu miałoby jej przysługiwać prawo pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm. ) w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenia te wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka, który pierwszy złożył wniosek. Jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenie rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje ( art. 27 ust. 2 ). Należy stwierdzić, iż o ewentualnym prawie do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz małoletniego M. G., wbrew stanowisku skarżącej, nie będzie jednak decydować treść postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. z dnia [...] wydanego w sprawie [...] dotyczącej zmiany wyroku rozwodowego w zakresie miejsca zamieszkania syna skarżącej, lecz okoliczność faktycznego miejsca pobytu małoletniego, wynikająca choćby z treści postanowienia tegoż Sądu z dnia [...], wydanego w trybie zarządzenia tymczasowego na podstawie art. 569 § 2 kpc, którym ustalono na czas trwania postępowania miejsce zamieszkania M. G. przy ojcu. Zwrócić bowiem uwagę należy na ratio legis unormowań dotyczących zasiłku pielęgnacyjnego ( art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ), z których wynika, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a nadto, iż zasiłek przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. Reasumując, z uwagi na podniesione wyżej uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano stosownie do treści art. 152 p.p.s.a.