II SA/Łd 1093/11

Dnia 2 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. i M. małżonków M. z solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1093/11 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 15 lutego 2011 r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 61 § 4 kpa, zawiadomił M. i M. M., jako współwłaścicieli nieruchomości położonej w S. przy ul. F., o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 144, art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił M. i M. M. opłatę adiacencką w wysokości 1436,40 zł, rozłożoną na 3 raty roczne. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2008 r. oddano do użytku sieć kanalizacji sanitarnej, wybudowanej w ulicy F. w S., co spowodowało, potwierdzony operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, wzrost wartości nieruchomości nr [...]. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wyniosła 3.991 zł, przy czym kwota ta uległa zmniejszeniu o 400 zł, wniesione do społecznego komitetu mieszkańców tej ulicy, którzy partycypowali w kosztach budowy i wyniosła 3.591 zł. Wysokość opłaty adiacenkciej ustalona została na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej jako równowartość 40% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, a wartością po jej wybudowaniu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. i M. M. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 kpa, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także oparcia decyzji o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołujący się stwierdzili, że organ nie umożliwił stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego odnośnie do zgłoszonych zarzutów do operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uczestniczenie w kosztach budowy infrastruktury technicznej jest obligatoryjne, nawet wówczas gdy właściciel nie zamierza korzystać z urządzenia. Zgodnie z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotem zobowiązanym do ponoszenia tego ciężaru jest właściciel nieruchomości. Ustawodawca nie wskazał w treści przepisu, który z właścicieli zobowiązany jest do zapłaty opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy nieruchomość jest przedmiotem obrotu. Jednak zdaniem Kolegium opłata ta powinna być kojarzona z nieruchomością, a wskazanie właściciela powinno wynikać ze stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Wydanie decyzji byłemu właścicielowi nie znajduje podstaw prawnych, gdyż z przepisów obowiązujących nie wynika, aby opłatą adiacencką obciążać właściciela nieruchomości, który dysponował nią w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia. Wzrost wartości nieruchomości został udokumentowany operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Uwzględniając cel wyceny rzeczoznawca określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Analizie poddane zostały transakcje sprzedaży nieruchomości położonych na peryferiach miasta z lat 2009-2010. Ceny 1 m kw. gruntu przy sprzedaży nieruchomości nieposiadających dostępu do kanalizacji sanitarnej kształtowały się w granicach od 49,60 zł do 118,90 zł, zaś tych posiadających dostęp do kanalizacji sanitarnej – od 82,90 zł do 134,60 zł. Średnią wartość gruntu przed wybudowaniem kanalizacji rzeczoznawca określił na kwotę 90,90 zł, zaś po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej – na kwotę 113 zł. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, organ odwoławczy wskazał, iż strona może wypowiadać się i zapoznawać z aktami sprawy w każdym czasie, a termin wskazany w piśmie informującym o możliwości skorzystania z tego prawa jest terminem instrukcyjnym. Podkreślono, że organ I instancji udostępnił M.M. operat szacunkowy i sporządził kserokopię ze wskazanych przez nią stron. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i M. M. podnieśli zarzut naruszenia art. 144 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że to po nabyciu przez skarżących nieruchomości nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia tej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, zatem na skarżących spoczywa obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących to zbywca powinien być obciążony opłatą adiacencką, gdyż sprzedał działkę już uzbrojoną, za którą uzyskał wyższą cenę. Art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nawiązuje do wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost nastąpił w dniu powstania możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, co wskazuje na właściwego do obciążenia opłatą adiacencką poprzedniego właściciela. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n., stosownie do którego właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Istotą rozpoznawanej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto jest adresatem obowiązku w postaci uiszczenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej i po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości. Jeżeli właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia jej do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest ten sam podmiot, to poza sporem pozostaje fakt, iż podmiot ten jest zobowiązany do poniesienia ciężaru opłaty adiacenckiej. Wątpliwości powstają natomiast w sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest inny podmiot niż podmiot będący jej właścicielem w dniu stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1402/10, iż kluczowym elementem regulacji prawnej dotyczącym opłaty adiacenckiej jest fakt stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi bowiem wynagrodzenie dla gminy za zwiększenie użyteczności nieruchomości na skutek stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, gdzie miernikiem tej użyteczności jest wzrost wartości nieruchomości. Fakt stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości i ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej określonej odpowiednią uchwałą rady gminy, obowiązującej w dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jeżeli zwiększenie użyteczności nieruchomości następuje już w chwili stworzenia warunków podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej, to jednocześnie - skutkiem zwiększenia użyteczności nieruchomości - następuje wzrost jej wartości. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że beneficjentem zwiększenia użyteczności nieruchomości i w konsekwencji wzrostu jej wartości jest właściciel nieruchomości z dnia stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. W przypadku każdego kolejnego właściciela nieruchomości nie następują już zdarzenia, z którymi łączyć należy wzrost użyteczności i wartości nieruchomości. Podmiot ten nabywa bowiem nieruchomość o zwiększonej już wartości użytkowej. Istniejące w dacie nabycia nieruchomości, a powstałe wcześniej, walory użytkowe, co do zasady determinują również wysokość ceny nabycia, dlatego zbywca uzyskuje możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę odzwierciedlającą jej wartość z ulepszeniem wynikającym ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1063/10 zobowiązywanie nabywcy nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej, w przypadku gdy nieruchomość po stworzeniu warunków podłączenia do urządzenia została zbyta w drodze umowy sprzedaży, oznaczałoby ponoszenie przez tego nabywcę opłaty za zwiększenie użyteczności nieruchomości, co już raz mogło znaleźć odzwierciedlenie w zapłaconej przez niego cenie nabycia nieruchomości od poprzednika prawnego. Wykładnia art. 144 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykluczać dopuszczalność zaistnienia sytuacji, w której nabywca nieruchomości raz zapłaciwszy w cenie nabycia nieruchomości za jej walory użytkowe wynikające ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, miałby kolejny raz ponieść koszty stworzenia tych warunków, poprzez uiszczenie opłaty adiacenckiej. Z tego względu, wykładnia art. 144 ust. 1 u.s.g. powinna prowadzić do przyjęcia, że niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właścicielem zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Reasumując - zgodnie z art. 144 ust. 1 u.s.g. adresatem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Przenosząc zaś powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż organy administracji publicznej, na skutek błędnej wykładni przepisów art. 144 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 1 u.g.n., nieprawidłowo obciążyły skarżących, jako aktualnych nabywców nieruchomości położonej w S. przy ul. F., obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. AG