II SA/Łd 1097/02

Dnia 7 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2005 roku na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza na rzecz skarżącego – K. S. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa na rzecz adw. P. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) nakazującą K. S. rozbiórkę drogi wewnętrznej, wybudowanej na terenie działki nr 122 usytuowanej w bezpośrednim zbliżeniu do granicy z działką nr 123 położonej w miejscowości S., ul. A 37, gm. R. oraz doprowadzenie ukształtowania terenu do stanu poprzedniego, umożliwiającego naturalny spływ wody powierzchniowej. W toku postępowania administracyjnego, w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 marca 2002 roku na nieruchomości stanowiącej własność K. S. stwierdzono wybudowanie drogi wewnętrznej na podbudowie gruntowej z płyt żelbetowych prefabrykowanych. Droga została wykonana poziomo na terenie spadającym w kierunku wschodnim, co spowodowało różnicę poziomu między nawierzchnią drogi, a gruntem rodzimym około 0,5 m. Zgodnie z oświadczeniem inwestora prace zostały wykonane w miesiącu sierpniu 2001 roku, jednakże zdaniem właściciela sąsiedniej działki - Z. S., roboty zostały ukończone w lutym 2002 roku. W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał K. S. rozbiórkę przedmiotowej drogi, gdyż jak podał w uzasadnieniu, wykonanie jej spowodowało utrudnienie spływu wody powierzchniowej z działki nr 123 na teren działki 122. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S. W jego motywach podał, że wykonał przejazd do dalszej części działki, a nie drogę, jak to określił organ w kwestionowanej decyzji. Zarzut dotyczący zatrzymania wody z sąsiedniej działki jest chybiony, ponieważ spadek działki jest w kierunku wschodnim, a jest on sąsiadem od strony północnej. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. poczynione przez organ ustalenia jednoznacznie wskazują, iż utwardzenie drogi wewnętrznej płytami betonowymi zostało wykonane przez inwestora bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z ustalonym orzecznictwem, pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu warstwą betonową. Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.) stanowi, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki jest obligatoryjny i organ nie może dokonać ewentualnej legalizacji lub wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ jednocześnie podkreślił, iż zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów, działka nr 122 stanowi współwłasność J. i K. S., a nakaz rozbiórki został skierowany wyłącznie do K. S. Jednakże po myśli unormowania art. 52 prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki może zostać nałożony na inwestora lub właściciela obiektu. W przedmiotowym stanie faktycznym K. S. jest niewątpliwie inwestorem, co potwierdził w złożonym odwołaniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. wskazał, że po serii pożarów budynków gospodarczych w latach 1992 - 1993 na własny koszt przebudował (poprawił dojazd) do stawu dla potrzeb przeciwpożarowych z wykorzystaniem dla lokalnej Ochotniczej Straży Pożarnej. Droga ta istniała przez wiele lat, poprawienie jej polegało na utwardzeniu nawierzchni poprzez ułożenie płyt betonowych i gruzu. W okresie letnim 2001, po licznych opadach, wybrał warstwę wierzchnią i ułożył nowe płyty nie podnosząc jednocześnie poziomu drogi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczności podniesione w skardze nie są, zdaniem organu, istotnymi elementami sprawy mogącymi doprowadzić do zmiany zapadłego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 24 października 2002 roku, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 7 października 2005 roku adw. M. S., pełnomocnik skarżącego podała, iż droga istniała wcześniej, skarżący w roku 2002 dokonał tylko jej utwardzenia, aby istniał dojazd do stawu dla celów przeciwpożarowych. Również M. S., pełnomocnik uczestnika postępowania - Z. S. wskazała, iż droga, przed utwardzeniem, była zwykłą drogą polną, skarżący nawiózł grube płyty, co podwyższyło teren o ok. 0,5 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do unormowania art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Po myśli unormowania art. 48 w/w ustawy, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30, gdzie wymienione zostały sytuacje, w których roboty budowlane można rozpocząć po zgłoszeniu właściwemu organowi. W celu zlikwidowania samowoli budowlanej ustawodawca przyjął w art. 48 Prawa budowlanego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania, drastyczne rozwiązanie, zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis w tym przypadku był szczególnie bezwzględny, nie dopuszczał, bowiem stosowania jakichkolwiek "łagodzących" okoliczności, uwzględniania nawet oczywistych racji strony. Unormowanie art. 48 prawa budowlanego przewiduje, że zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki uzależnione jest od stwierdzenia braku pozwolenia na budowę, zgłoszenia właściwemu organowi bądź zgłoszenia sprzeciwu. Organ powinien poczynić ustalenia na okoliczność tego czy wybudowanie obiektu stanowi samowolę budowlaną, tym samym sprecyzować zakres wykonanych prac. Ważnym jest również ustalenie daty robót. W sposób szczególny podkreślić należy, iż o konieczności rozbiórki, w ówczesnym stanie prawnym, decydował konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Ustawa prawo budowlane nie znała wówczas instytucji legalizacji samowoli budowlanej. Brak znajomości prawa bądź niemożliwość lub trudności z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie może być usprawiedliwieniem samowoli budowlanej. Podobnie, aspekty społeczne i trudna sytuacja rodzinna nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. Tezy powyższe znalazły potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2000 roku, IV SA 418/98, LEX Nr 77639; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 roku, IV SA 394/98, OSP 2001/7-8/107; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 roku, IV SA 1625/97, LEX Nr 47796; wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 roku, IV SA 664/97, LEX Nr 47281; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 roku, IV SA 1851/96, LEX Nr 47196; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 roku, IV SA 1229/96, LEX Nr 47188; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 i roku, IV SA 987/96, LEX Nr 47178) i doktrynie (por. J. Siegień, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2001, str. 241 - 247; L. Bar, E. Radziszewski, Kodeks Budowlany Komentarz, Warszawa 1999, str. 124 -128). W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia [...], nakazał K. S. rozbiórkę drogi wewnętrznej, gdyż ocenił, iż droga została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (decyzja z dnia [...]). Tymczasem w odwołaniu K. S. wyraźnie wskazał, że wykonał tylko utwardzenie drogi. Potwierdzają to również oświadczenia złożone podczas rozprawy przed Sądem przez pełnomocnika strony skarżącej, jak i pełnomocnika uczestnika postępowania. Wynika z tego bezspornie, iż nakazanie rozbiórki całej drogi, przy wykonaniu tylko jej utwardzenia, było bezpodstawne. Stanowi to naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 7,8, 77 § 1 i 80 kpa. Skład orzekający chciałby również zwrócić uwagę na przekroczenie przez organy orzekające swoich kompetencji. W sentencji decyzji organu I instancji podano, iż inwestor zostaje zobowiązany do doprowadzenia użytkowanego terenu do stanu poprzedniego umożliwiającego naturalny spływ wody powierzchniowej. Wynika z tego, iż organ nadzoru budowlanego stwierdził naruszenie stanu wód na gruncie. Przede wszystkim jednak kwestia stosunków wodnych na gruncie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, które wynikają z treści art. 81 Prawa budowlanego. Tym samym organy naruszyły przepisy art. 19 i 20 kpa, które stanowią, że organy mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej. Wreszcie Sąd chciałby zwrócić uwagę, iż oryginał decyzji I instancji, w odniesieniu do numerów działek, nosi ślady poprawek dokonanych w formie skreśleń, bez omówienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych pomyłek w wydanych decyzjach, zgodnie z art. 113 § 1 kpa, przewiduje formę odrębnego postanowienia. Tym samym dokonane w wyżej opisany sposób sprostowanie, jest niedopuszczalne. W decyzji organu odwoławczego łatwo dostrzec brak konsekwencji w określeniu wykonanych prac. W sentencji decyzji organ sugeruje, iż K. S. wykonał całą drogę, natomiast w uzasadnieniu stanowi wyłącznie o utwardzeniu drogi. Takie działanie stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Na marginesie omawianych zagadnień, warto zwrócić również uwagę na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 79 § 1 kpa, gdyż strony zbyt późno zostały zawiadomione o terminie wizji lokalnej planowanej na dzień 8 marca 2002 roku. Jednakże z uwagi na to, iż strony wzięły udział w czynności, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podać należy, iż w świetle cytowanego na wstępie orzecznictwa w zakresie samowoli budowlanej, korzystny wpływ utwardzenia drogi na warunki przeciwpożarowe lub stan wód gruntowych, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W konkluzji wskazać należy, iż skład orzekający dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności przepisu art. 7,8,19,20, 77 § 1, 80,107 § 3 i 113 kpa. Reasumując, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 132,135 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na mocy regulacji § 19 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających. Na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w punkcie czwartym wyroku, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.