II SA/Łd 1097/09

Dnia 19 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2008r., Nr 1,poz. 7) w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), §13 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. z 2008r., Nr 136, poz. 855), po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W sprawie ustalono, iż na wniosek E. B. decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wobec ustalenia, iż wnioskodawczyni przekroczyła kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia. Organ zaznaczył, iż wobec braku zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne dotyczącego wysokości wyegzekwowanych alimentów za okres od 1 stycznia 2008r. do 30 czerwca 2008r. w wysokości niższej niż zasądzone alimenty, do dochodu, poświadczonego zaświadczeniem urzędu skarbowego, doliczono alimenty za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2009r. w wysokości 3600 zł a wiec zasądzonej wyrokiem zaocznym Sądu Rejonowego z dnia 23 marca 2007r. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. B. Wnosząc o ponowną wnikliwą analizę dokumentów sprawy wyjaśniła, iż wniosek do komornika został złożony w dniu 1 lipca 2008r. i od tego momentu ruszyły procedury komornicze, zatem nie jest możliwe otrzymanie zasądzonych alimentów od stycznia 2008 roku. Dodała, iż od października otrzymywała świadczenie alimentacyjne na córki w kwocie 600 zł, co daje kwotę 1 800 zł za okres X, XI, XII 2008r. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują sposobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Osobą uprawnioną jest natomiast osoba uprawiona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna, tj. taka w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Jednocześnie w przypadku gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje w wysokości niższej lub wyższej od ustalonej w tytule egzekucyjnym, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości lub udokumentowanej prze organ prowadzący postępowanie egzekucyjne w zaświadczeniu o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów. W niniejszej sprawie ustalono, iż na mocy wyroku zaocznego SR z dnia 23 marca 2007r. zasądzono alimenty od K. B. na rzecz K. B. i K. B. po 300 zł miesięcznie na każdą z córek płatne do rąk matki. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte 1 lipca 2008r. na wniosek strony, od tego dnia rozpoczęła się egzekucja, zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych wydano w dniu 1 września 2009r. Kolegium podkreśliło, iż wobec ustalenia, że do dnia 30 czerwca 2008r. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne na rzecz strony nie spełniony jest warunek uzyskania świadczenia gdyż brak zaświadczenia o całkowitej bezskuteczności egzekucji. W okresie świadczeniowym od 1 października 2009r. do 30 września 2010r. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustala się na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie w roku kalendarzowym 2008. Dochód strony ustalono na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego Ł.-B. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu, do kwoty tej dodano alimenty w wysokości 3 600 zł za okres od 1 stycznia 2008r. do 30 czerwca 2008r. Organ odwoławczy podkreślił, iż ustawodawca wskazał jednoznacznie, iż jedynie posiadanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji umożliwia niewliczenie do dochodu świadczeń alimentacyjnych. Z uwagi na brak tego dokumentu organ doliczył powyższą kwotę a w konsekwencji ustalił, iż strona przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. B. wywodząc jak w odwołaniu zaskarżyła decyzje odmawiające przyznania świadczenia alimentacyjnego, dodała, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., gdyż w postępowaniu o przyznanie zasiłku rodzinnego, dla otrzymania świadczenia, wystarczyło złożenie oświadczenia, że nie otrzymuje świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego – ojca dzieci, który przebywa od 2003 roku w areszcie śledczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Podstawę materialno prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.) a w szczególności art. 2 pkt 4 i pkt 5, art. 9 ust. 2, art. 15 ust. 9 pkt 2 tej ustawy a także § 13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 136, poz. 855). W oparciu o tak wskazaną podstawę prawną organy przyjęły, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium ustawowe, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo a świadczenia te przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Definiując pojęcie dochodu i dochodu rodziny, ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do znaczenia dochodu i dochodu rodziny, o których mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) dochód - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, - deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, - inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym między innymi alimenty na rzecz dzieci. W świetle brzmienia art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7.września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie budzi wątpliwości, iż odpowiednio dochód i dochód rodziny na potrzeby tejże ustawy winien być definiowany w oparciu o regulacje ustawy z dnia 28.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Te zaś do dochodu zaliczają m.in. alimenty na rzecz dzieci (art. 3 lit c tiret 14). W myśl delegacji ustawowej, zawartej w art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego umocowany został do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wstrzymywania jego wypłaty; 2) sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego; 3) wzorów: a) wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, b) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, c) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia, d) zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierającego informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych świadczeń alimentacyjnych - kierując się koniecznością sprawnego przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zapewnienia właściwej do nich dokumentacji . Rozporządzeniem z dnia 28.lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej, realizując wskazaną wyżej delegację, określił m.in., że w przypadku gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje w wysokości niższej od ustalonej w tytule egzekucyjnym, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości, udokumentowane przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne w zaświadczeniu o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów, w przypadku uzyskania alimentów niższych niż ustalone w tytule egzekucyjnym (§13 pkt 1 powołanego rozporządzenia) Nie oznacza to wszakże, iż regulacja wspomniana wprowadziła zasadę "wyłącznego" dowodzenia powyższej okoliczności zaświadczeniem organu egzekucyjnego o "nieotrzymywaniu" alimentów, tworząc swoistą "formalną teorię dowodową". Taka interpretacja powołanego przepisu, sprzeczna z delegacją ustawową, zawartą w art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych w sprawach dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nieuregulowanych odmiennie w przepisach ustawy (art.25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Wyrażona w Kodeksie postępowania administracyjnego zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) polega zaś na tym, by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz jego wnikliwa analiza jest natomiast obowiązkiem organu, wynikającym wprost z treści art. 7 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku postępowania administracyjnego legitymowała się zaświadczeniem komornika sądowego z 1 września 2009r., iż w 2008r. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia nie wyegzekwowano żadnych kwot tytułem alimentów. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu prowadzone było z wniosku skarżącej z dnia 1 lipca 2008 r., co nie jest równoznaczne z tym, że w okresie przed tą datą alimenty były wyegzekwowane, przekazywane czy też nie. Organ pominął przywołaną treść zaświadczenia komornika. Również pominięte zostało w materiale dowodowym oświadczenie skarżącej składane przy wniosku, iż nie ma żadnych dochodów w rodzinie niepodlegających opodatkowaniu uzyskanych w 2008r. Oświadczenie to koreluje z zaświadczeniem komornika, zaś dochodami takimi mogłyby być w zasadzie jedynie alimenty, bądź darowizny wolne od podatków. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie wspomnianej, istotnej dla załatwienia sprawy okoliczności, na podstawie innych dostępnych środków dowodowych. Prosta konkluzja organu, choć w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na treść zaświadczenia komornika nie do końca uprawniona, iż brak "zaświadczenia o całkowitej bezskuteczności egzekucji" uprawnia do zaliczenia do dochodu rodziny skarżącej za 2008r. alimentów, zasądzonych wyrokiem sądowym, bez należytej oceny innych zgromadzonych w sprawie dowodów (w tym oświadczeń samej skarżącej) jest wadliwa. Bezskuteczność egzekucji, dotyczy bowiem spełnienia przesłanki uprawniającej do ubiegania się o przyznanie świadczenia (art.15 ust.4 pkt 3 lit b), przy czym definicja ustawowa tego pojęcia zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy sposobu dokumentowania dochodu w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Niezależnie od tego wskazać należy, iż zaległe alimenty mogą być egzekwowane do czasu ich przedawnienia się, zatem fakt, iż w danym roku nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu o zaległe czy bieżące należności z tego tytułu nie oznacza, że nie będzie ono prowadzone w okresie późniejszym. W ocenie Sądu, na obecnym etapie ustaleń i analizy prawnej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedwczesna wydaje się odmowa przyznania skarżącej świadczenia alimentacyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. Nie przesądzając wyników ponownie prowadzonego postępowanie, organy administracji winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, uwzględniając zawarte wyżej wskazania, dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Stanowisko swoje zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 Kpa. ar