II SA/Łd 1098/14

Dnia 3 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Burmistrza W. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012r., poz. 83) – powoływana także jako: "ustawa" – po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Burmistrza W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zapłaty, w terminie do dnia 30 września 2014r., kwoty 27.901,35 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości – uchyliło ww. decyzję w części określającej termin zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W toku postępowania ustalono, że na wniosek użytkownika wieczystego A. K. z dnia [...] Burmistrz W. decyzją z dnia [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. A nr 4 (obręb [...]). Przekształcenie nastąpiło na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości za jednorazową odpłatnością w kwocie 2.842,80 zł. Przy ustalaniu opłaty za przekształcenie w oparciu o art. 4 ust. 8 ww. ustawy zastosowano 90% bonifikatę w wysokości 25.585,20 zł. A.K. zbyła przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...], Rep. A nr [...] (umowa sprzedaży), co zobligowało organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu Pierwsza decyzja w tej sprawie została uchylona w trybie kontroli instancyjnej. Uchwałą z dnia [...], nr [...], Rada Miejska w W. odmówiła wyrażenia zgody na odstąpienie przez Burmistrza W. od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej A. K. z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W związku z tym Burmistrz W. decyzją z dnia [...] zobowiązał A.K. do zwrotu na rzecz Gminy W., w terminie do dnia 15 października 2013r., zwaloryzowanej bonifikaty w kwocie 27.901,35 zł z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornej nieruchomości. Od powyższej decyzji A. K. wniosła dwa jednobrzmiące odwołania, kierując jedno z nich do SKO. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium przekazało odwołanie według właściwości Burmistrzowi W. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 154 K.p.a., Burmistrz W. uchylił z urzędu własną decyzję z dnia [...] argumentując, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania z powodu nieprawidłowego określenia terminu wpłaty zwaloryzowanej bonifikaty. Powyższa decyzja jest ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] Burmistrz W. zobowiązał A.K. do zapłaty w terminie do dnia 30 września 2014r. kwoty 27.901,35 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wskazanej nieruchomości. A.K. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 in fine ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty z uwagi na popełnienie przez organ uchybienia art. 8 i 9 K.p.a. w toku postępowania administracyjnego przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznanie za zasadne odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podnosiła, że ani w toku postępowania o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, ani przy sprzedaży nieruchomości nie została poinformowana o skutkach sprzedaży nieruchomości przed upływem 5 lat. Gdyby wiedziała, że w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od przekształcenia gmina zażąda od niej zwrotu bonifikaty, to licząc się z potrzebą sprzedaży nieruchomości nie występowałaby w ogóle z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynku, pozostawiając kwestię przekształcenia do rozważenia nabywcy. Gmina nie ustanowiła także na nieruchomości hipoteki przymusowej w wysokości pełnej opłaty. W przekonaniu skarżącej organ administracji działał z naruszeniem wynikających z art. 9 K.p.a. obowiązków informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, iż nie udzielono jej istotnych w sprawie informacji, a teraz Gmina usiłuje obciążyć ją wszystkimi negatywnymi skutkami nieprofesjonalnego działania swoich urzędników. Działając w zaufaniu do organów administracji publicznej została narażona na wymierną szkodę finansową nie z własnej winy i uważa, że stanowi to oczywistą przesłankę do zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 15 in fine ustawy i odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za niezasadne. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że w sprawie zaistniała przesłanka orzeczenia o zwrocie udzielonej bonifikaty określona w art. 4 ust. 15 ustawy, co obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanej kwoty udzielonej bonifikaty. Burmistrz W. miał zatem obowiązek podjęcia decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu udzielonej bonifikaty po ustaleniu zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od przekształcenia. Decyzja podejmowana na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy nie ma bowiem charakteru uznaniowego, lecz związany, co oznacza dla organu administracji obowiązek wydania decyzji o treści oznaczonej w przepisach prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 16 ustawy waloryzacji bonifikaty dokonano w myśl art. 5 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie decyzja jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy. Jednakże organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu I instancji nieprawidłowo określono termin zwrotu bonifikaty, gdyż przepisy ustawy nie zawierają podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia i dlatego niezbędne było uchylenie decyzji w odpowiednim zakresie (i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego). Kolegium wyjaśniło, że obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty aktualizuje się z chwilą uzyskania przez decyzję zobowiązującą do zwrotu przymiotu ostateczności, a nie z dniem wskazanym w decyzji przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu II instancji Burmistrz W. zasadnie nie uwzględnił wniosku skarżącej dotyczącego odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, gdyż w art. 4 ust. 15 ustawy prawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: 1) szczególnie uzasadnionego przypadku i 2) zgody odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Bezwzględnym warunkiem odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty jest zatem uzyskanie przez organ wykonawczy gminy zgody rady gminy na udzielenie takiej ulgi. Brak zgody czyni bezprzedmiotowym rozważanie, czy okoliczności sprawy maja charakter "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty w sytuacji, gdy Rada Miejska w W. odmówiła wyrażenia zgody na udzielenie tego rodzaju ulgi, stanowiłoby działanie wbrew oczywistej i jasnej treści powołanego wyżej przepisu ustawy, co należałoby kwalifikować jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) skutkujące nieważnością decyzji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniosła A.K., powołując się na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznanie za zasadne odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie: "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) lub innych przepisach - sąd stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).. Przepis art. 156 k.p.a. określa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniając wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn., akt VII SA/Wa 513/05 i z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Stosownie do dyspozycji art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności. Przy tym przesłanki nieważności zaskarżonych decyzji są następstwem nieważności aktu bezpośrednio je poprzedzającego, to jest decyzji Burmistrza W. z dnia [...]. Otóż decyzją tą organ I instancji uchylił własną decyzję z dnia [...], od której skarżąca skutecznie złożyła odwołanie. Bez wątpienia zatem decyzja z dnia [...] była decyzją nieostateczną. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] organ wskazał przepis art. 154 § 1 k.p.a.. Zawiera on upoważnienie do uchylenia albo zmiany przez organ w każdym czasie własnej, ale ostatecznej decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Przepis ten kreuje jeden z trybów nadzwyczajnych, obwarowany spełnieniem ściśle określonych przesłanek, upoważniających do jego wszczęcia. Przede wszystkim skierowany jest do decyzji ostatecznych, a więc takich, od których w zwykłym trybie nie służą już środki zaskarżenia. Po drugie, nie dotyczy wszystkich decyzji, a jedynie tych, na podstawie których strona nie nabyła prawa. "Nabycie prawa" użyte w art. 154 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). Po trzecie postępowanie w tym trybie wszczyna się na wniosek strony.. Analiza akt administracyjnych nie nasuwa najmniejszych wątpliwości, że żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona: - decyzja z dnia [...] nie była decyzją ostateczną w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji w dniu [...], wręcz przeciwnie, toczyło się postępowanie odwoławcze; – skarżąca nie złożyła wniosku o weryfikację decyzji z dnia [...] w tym trybie, nie sposób bowiem za taki wniosek uznać jej odwołania; - decyzją z dnia [...] nałożono na skarżącą obowiązek zwrotu bonifikaty, co w świetle przytoczonych wcześniej uwag każe zakwalifikować to rozstrzygnięcie jako orzekające o nabyciu praw. Naruszenie prawa przez organ I instancji jest zatem oczywiste, decyzja zapadła wbrew kategorycznemu sformułowaniu przesłanek do wdrożenia określonego w art. 154 k.p.a. trybu, przy braku którejkolwiek z przesłanek w tym przepisie wymienionych. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że Burmistrz W., stosując niewłaściwy tryb postępowania wydał decyzję z dnia [...], stosując nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany dla decyzji ostatecznych do decyzji nieostatecznej, wszczynając postępowanie przy oczywistym braku wniosku osoby uprawnionej dopuściła się rażącego, oczywistego naruszenia przepisów postępowania, o którym stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wprawdzie możliwość uchylenia przez organ własnej nieostatecznej decyzji, ale tylko wówczas, gdy organ uzna, że odwołanie w całości zasługuje na uwzględnienie (art. 132 § 1 k.p.a.). Przy tym, jak wynika z brzmienia art. 133 k.p.a.. który obliguje organ I instancji do przesłania organowi odwoławczemu akt z odwołaniem w terminie 7 dni, decyzja w trybie art. 132 może zostać wydana jedynie w tym czasie. Przede wszystkim jednak niezbędną przesłanką uchylenia nieostatecznej decyzji przez organ I instancji jest uwzględnienie odwołania w całości. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Bez wątpienia zatem w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że decyzja z dnia [...], pomimo wadliwie powołanej podstawy prawnej (art. 154 § 1 k.p.a.) odpowiada w istocie normie art. 132 k.p.a., co mogłoby skłonić do rozważenia jej zasadności. Nie zmierzała ona bowiem do uwzględnienia żądań skarżącej. Nieważność decyzji z dnia [...] skutkuje również koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego, i to w tym samym trybie, aktów wydanych następczo. Dotyczy to zarówno decyzji z dnia [...], którą ponownie zobowiązano skarżącą do zwrotu udzielonej bonifikaty, jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. Organ I instancji wydał bowiem ponowną decyzję merytoryczną przed zakończeniem postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem od decyzji z [...]. Decyzja z dnia [...] bowiem zawiera tożsame rozstrzygnięcie. Nie doszłoby do jej wydania, gdyby nie wcześniejsze rozstrzygnięcie dotknięte, jak wywiedziono wcześniej, wadą nieważności. Zatem i temu rozstrzygnięciu należy zarzucić wydanie z rażącym naruszeniem prawa W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy również nie dostrzegł tej oczywistej wadliwości postępowania organu I instancji, w efekcie której doszło do wydania decyzji (poddanej kontroli SKO), po zastosowaniu nadzwyczajnego trybu postępowania do decyzji nieostatecznej. W ocenie sądu rozpoznanie odwołania od decyzji dotkniętej wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa i utrzymanie jej w mocy w zasadniczej części jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Podsumowując, waga stwierdzonych uchybień, stopień naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zaskarżonych do sądu uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...], jak i decyzji Burmistrza W. z dnia [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności skazanych w wyroku decyzji ma ten skutek, że sąd nie ocenia zarzutów skargi, bowiem następuje powrót sprawy do etapu odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...], które organ winien rozpoznać w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. IB