II SA/Łd 110/19

Dnia 16 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki jawnej z siedzibą w S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] [...] z dnia [...] roku, nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki jawnej z siedzibą w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], znak:[...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu zażalenia M. K., reprezentowanego przez radcę prawnego M. O., na postanowienie Starosty [...]-[...] Nr [...] z dnia [...] r., orzekające o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...]- [...] Nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą celem produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu A Sp. z o. o. Sp.J na działkach nr ew. 296, 297/1, 298/1 w T., gmina N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096, dalej jako k.p.a.), uchylił w całości postanowienie organu I instancji nr 196/2018 z dnia 11 października 2018 roku oraz orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...]-[...] Nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą celem produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu A Sp. z o.o. Sp.J na działkach nr ew. 296, 297/1, 298/1 w T., gmina N. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...]-[...] orzekł o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą celem produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu A Sp. z o.o. Sp.J na działkach nr ew. 296, 297/1, 298/1 w T., gmina N. Decyzja ta jest ostateczna. W dniu 18 lipca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w Ł. wpłynął wniosek M. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty [...]-[...]. W treści wniosku M. K., powołując się na treść przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją. Argumentował, iż jest właścicielem nieruchomości o nr. ewid. 298/2, położonej w T., gminie N., graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji od strony północnej i zachodniej, a zatem znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość. Dalej M. K. podniósł, iż na nieruchomości inwestora prowadzona jest działalność polegająca na produkcji elementów betonowych, co powoduje, zdaniem wnioskodawcy, znaczne zapylenie, które zwiększy się wraz z oddaniem do użytku kolejnej hali produkcyjnej. Jednocześnie M. K. wskazał, iż o decyzji Starosty [...]-[...] z dnia [...]r. dowiedział się z pisma tego organu, które otrzymał w dniu 12 czerwca 2018 r. i dlatego uważa, iż termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Po analizie przedmiotowego wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] – [...] Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone przed tym organem postępowanie wykazało, iż M. K. miał możliwość dowiedzenia się o treści decyzji Nr [...] znacznie wcześniej niż "w czerwcu 2018r." jako bezpośredni sąsiad planowanej inwestycji, posiadający zjazd z posesji na tę samą drogę publiczną, na której znajduje się zjazd z terenu inwestycji. Jak ustalił organ I instancji M. K. nie składał żadnych zapytań do organów gminy czy organów nadzoru budowlanego dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia. Roboty budowlane na terenie inwestycji rozpoczęto w marcu 2018 r., a tablica informacyjna zawierająca wszystkie wymagane dane dotyczące budowy została umieszczona przy wjeździe na teren zakładu tj. przy portierni. Jako że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, złożył M. K., reprezentowany przez radcę prawnego M. O. W treści zażalenia M. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia i wznowienie postępowania w sprawie. Wskazał jednocześnie, iż teren inwestycji jest bardzo rozległy i nawet mieszkańcy, będący właścicielami nieruchomości znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie, nie mają możliwości zapoznania się z treścią tablicy informacyjnej wywieszonej od strony portierni, gdyż wiązałoby się to z koniecznością przeprowadzenia "akcji poszukiwawczej", do której przeprowadzania nie są zobowiązani. Ponadto M. K. oświadczył, iż o treści decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] r. dowiedział się z pisma Starosty [...]-[...] z dnia [...] r., stanowiącej odpowiedź na założony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, do którego owa decyzja została załączona. Jak dalej wskazał "w oparciu o rozdzielnik decyzji (...) ustalił jednoznacznie, że nie został uznany za stronę postępowania". Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...], znak: [...], Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] roku oraz orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...]-[...] Nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Przytaczając treść art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, iż strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o decyzji, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed wyżej wskazanym terminem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wydanie, Warszawa 2004). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 77 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że jeżeli przedstawiony przez stronę dowód jest w ocenie organu niewystarczający, rzeczą organu orzekającego jest wezwanie strony do przedstawienia dowodów. Dopiero ustalenie zachowania terminu bądź nie, daje organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwość podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. W przypadku zachowania terminu, mając na uwadze przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ wznawia postępowanie i po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności bada legitymację strony w sprawie, a następnie stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. wydaje decyzję. Natomiast w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż decyzja Starosty [...]-[...] z dnia [...] r. Nr [...], jest ostateczna. Bezspornym pozostaje również, iż M. K. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie został uznany za stronę postępowania. W ocenie Wojewody natomiast kluczową sprawą dla przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy wypełniona została przesłanka określona w art. 148 k.p.a., tj. ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania M. K. złożył w terminie określonym w § 2 tego przepisu tj. w terminie miesiąca od dnia w którym dowiedział się o decyzji. W ocenie organu wojewódzkiego akta przedmiotowej sprawy pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, w jakim dniu M. K. dowiedział się o istnieniu decyzji Starosty [...]-[...] z dnia [...]r. Nr [...]. Ustalenie przez organ I instancji, iż M. K. nie składał w Urzędzie Gminy N. żadnych wniosków, zapytań i próśb o interwencję, dotyczących inwestycji objętej decyzją Nr [...], ani też nie zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-[...] z żadnym wnioskiem, zapytaniem czy też prośbą o interwencję w sprawie dotyczącej inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce, nie przesądza o fakcie powzięcia wiadomości o przedmiotowej decyzji "wcześniej niż w czerwcu 2018 r.". O powzięciu wiadomości o istnieniu przedmiotowej decyzji Starosty [...]–[...] nie przesądza również fakt posiadania nieruchomości w "bezpośrednim sąsiedztwie" planowanej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się korespondencja mailowa między M. K., a Starostą [...]-[...] będąca wynikiem złożonego przez M. K. wniosku o udzielenie informacji publicznej do tego organu. Treść tej korespondencji, w ocenie organu wojewódzkiego, potwierdza twierdzenia M. K. zawarte w zażaleniu, który jednocześnie udowodnił, iż o decyzji Starosty [...]-[...] z dnia [...] r. Nr [...] dowiedział się z pisma Starosty [...]-[...] przekazanego drogą elektroniczną w dniu 13 czerwca 2018 r., zwłaszcza że organ ten nie kwestionuje twierdzeń wnioskodawcy, iż wskazaną decyzję otrzymał przy wskazanym piśmie. Przytaczając treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., organ wojewódzki stwierdził, iż nadając wniosek o wznowienie postępowania w placówce pocztowej w dniu 10 lipca 2018 r., M. K. dochował terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Dalej Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 150 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania, odmowy wznowienia postępowania jest organ, administracji publicznej, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednak wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 roku sygn. akt II SA/Łd 454/18, po rozpoznaniu sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie kasacyjne Wojewody [...] i wskazał, że "w postępowaniu zażaleniowym organ drugiej instancji dysponuje kompetencjami o charakterze merytoryczno-reformacyjnymi oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym. Brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla stosowania instytucji kasacji w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie (...) mogło być przedmiotem reformacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stosowanego po myśli art. 144 k.p.a.". Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Właściwym do merytorycznej oceny możliwości wzruszenia przedmiotowej decyzji Starosty [....]-[...] z dnia [...] r. Nr [...], jest zgodnie z art. 150 k.p.a. organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji tj. Starosta [...]-[...]. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowała A Sp. z o. o. Sp.J z siedzibą w S., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu, że wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a to art.10 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy oraz, że dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 25 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej dołączył do akt sprawy oświadczenie wnioskodawcy M.K. z dnia 20 grudnia 2018 r., iż o decyzji , której wznowienia się domaga dowiedział się w dniu 10 maja 2018 r. z wywieszonej tablicy informacyjnej i stwierdził, iż podane informacje we wniosku z dnia 10 lipca 2018 r., były wynikiem pomyłki oraz z dnia 11 lutego 2019 r. cofające wniosek o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie pierwszoinstancyjne o odmowie wznowienia postępowania i jednocześnie wznawiające to postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Warunkiem skutecznego jego wszczęcia jest po pierwsze powołanie się na jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a., a po drugie złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 lub 2 k.p.a. W rzeczonej sprawie wnioskodawca M. K., we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 10 lipca 2018 r. powołał się na okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 976/05, dostępny na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl CBOSA). Uchybienie terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania jest zatem podstawą do wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) lub jeśli zostanie wykryte już w toku postępowania wznowieniowego, umorzenia postępowania. Zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy okazał się niewystarczający dla zweryfikowania zachowania przez wnioskodawcę terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a i ustalenia daty dowiedzenia się o decyzji Starosty [...]-[...] Nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą celem produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu A Sp. z o. o. Sp.J na działkach nr ew. 296, 297/1, 298/1 w T., gmina N. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały odmiennej kwalifikacji oceny prawnej okoliczności ustalonych w toku postępowania, co skutkowało odmiennymi rozstrzygnięciami: odmową wznowienia postępowania przez organ I instancji oraz uchylenia tegoż postanowienia i wznowienia postępowania przez Wojewodę. W warunkach przedmiotowej sprawy wskazane rozstrzygnięcia winny być jednak wyeliminowane z obrotu prawnego wobec nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, choć nie w pełni z powodów leżących po stronie organów. Podnieść należy bowiem, że strona skarżąca przy piśmie z dnia 25 lutego 2019 r., nadesłała oświadczenie wnioskodawcy M. K. zawierające informację, iż o ostatecznej decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] r., nr [...], dowiedział się on w dniu 10 maja 2018 r. z wywieszonej tablicy informacyjnej. Nadto wnioskodawca stwierdził, iż podane informacje we wniosku z dnia 10 lipca 2018 r., były wynikiem pomyłki. Taki stan rzeczy co do zasady uzasadnia tezę o niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i skutkuje zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i uchyleniem rozstrzygnięć obu instancji. Sąd uznał, że w okolicznościach jakie zaistniały w sprawie zachodzi również konieczność zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. z uwagi na spełnienie przesłanek w przepisie tym wymienionych. W toku postępowania sądowadministracyjnego ujawniono bowiem okoliczność uzasadniającą konieczność uchylenia rozstrzygnięć obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Niewątpliwie bowiem fakt cofnięcia wniosku o wznowienia postępowania – a takie oświadczenie wnioskodawcy złożone przez niego w dniu 11 lutego 2019 r., strona skarżąca dołączyła przy piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. – skutkować winno stwierdzeniem zaistnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. A.B.