II SA/Łd 1101/14

Dnia 3 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 roku sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę; LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie uchylenia od dnia 1 maja 2013 roku własnej decyzji ostatecznej o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] przyznał B. L. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony począwszy od dnia 1 września 2005 roku w wysokości 144 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 16 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Następnie, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] i orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony począwszy od dnia 1 września 2006 roku w wysokości 153 zł miesięcznie. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji ustaliwszy, iż B. L. od dnia 11 stycznia 2007 roku ma ustalone prawo do renty rodzinnej oraz dodatku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia [...] uchylił, od dnia 1 maja 2013 roku, własną ostateczną decyzję z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...], o przyznaniu stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 16 ust. 6, art. 23 i art. 32 u.ś.r. B. L. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W motywach odwołania jego autorka podniosła, iż nastąpiło przedawnienie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na mocy art. 30 ust. 3 u.ś.r. zgodnie z którym należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Tymczasem, decyzja reguluje kwestię zasadności wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego za okres dłuższy, bo od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 30 kwietnia 2013 roku. Organ zaniechał ustaleń dotyczących zarówno wieku odwołującej, jak i związanych z jej wiekiem schorzeń. Pouczenie o braku uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego znajduje się wyłącznie we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku zaś w toku pobierania świadczenia wnioskodawczyni nie była w tym zakresie pouczona. Działając w zaufaniu do organów władzy publicznej była przekonana, że wszystko jest zgodnie z literą prawa. B. L. nie zgadza się na poniesienie odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązków zawodowych przez urzędników. Jedyny dochód odwołującej to renta, którą w większości przeznacza na utrzymanie i leki. Decyzja zapadła bez porozumienia czy jakiejkolwiek próby wyjaśnienia sytuacji z autorką odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując na brak możliwości ustalenia daty doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, zatem kierując się zasadą rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony uznało, że odwołanie zostało złożone w terminie. Następnie organ podkreślił, iż stosownie do art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a – zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. – organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Na podstawie powołanego przepisu można zatem zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bądź osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Jak wynika z akt sprawy B. L. na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej pobierała zarówno zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz od dnia 11 listopada 2007 roku dodatek pielęgnacyjny wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem, z powołanego art. 16 ust. 6 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i do dodatku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje z mocy prawa utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. W sprawie – jako zaakcentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – zaistniała sytuacja, która zobligowała organ do uchylenia na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny bowiem odwołująca utraciła uprawnienie do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na nabycie uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny została uchylona z dniem zaprzestania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 maja 2013 roku. Przewidziana w art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzja weryfikująca jest aktem administracyjnym, który wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu, co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego, w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. B. L. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje w związku z uprawnieniem do dodatku pielęgnacyjnego, zatem konieczne stało się wyeliminowanie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony z dniem zaprzestania wypłaty tego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego przedawnienia organ wskazał, iż na mocy art. 30 ust. 3 u.ś.r. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Tymczasem w sprawie nie została jeszcze wydana ostateczna decyzja o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny, zatem przywołany przepis nie ma zastosowania. Reasumując – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do sądu administracyjnego B. L. wskazała na wewnętrzną sprzeczność w decyzji wyrażającą się w uznaniu, iż w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej przy jednoczesnym uznaniu, iż nie jest zasadny pogląd zawarty w odwołaniu, iż nie doszło do skutecznego doręczenia tej decyzji w ogóle, bowiem strona ją otrzymała. W sprawie – zdaniem skarżącej – doszło także do naruszenia prawa materialnego, czyli art. 16 ust. 6 u.ś.r., poprzez pominięcie faktu, iż B. L. nie miała świadomości, iż uzyskuje dodatek pielęgnacyjny, który nie może być pobierany obok zasiłku pielęgnacyjnego. Organ naruszył również przepisy prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 43 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez bezzasadne uznanie, że pomimo, iż w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, to jednak należy uznać tę decyzję za doręczoną oraz art. 7 i 8 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony i zaufania strony do organów administracji, które nie dokonały doręczenia decyzji zgodnie z literą prawa. Naruszono także przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie została w sposób prawidłowy doręczona. Z tych powodów strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o uchyleniu – z dniem 1 maja 2013 roku – decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo począwszy od dnia 1 września 2005 roku. Jak wskazał organ powodem uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny jest okoliczność, iż strona skarżąca począwszy od dnia 11 stycznia 2007 roku ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego łącznie z rentą rodzinną przez zakład ubezpieczeń społecznych. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż przepis art. 16 ust. 1 przywołanej już wcześniej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. wskazuje, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Nie jest sporne w judykaturze, iż z treści art. 16 ust. 6 u.ś.r. wynika, że istotą jego jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. W sprawie bezsporne jest, iż od dnia 1 września 2005 roku skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny na podstawie art. 16 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie to zostało przyznane stronie bezterminowo począwszy od dnia 1 września 2005 roku. Jednakże od dnia 11 stycznia 2007 roku skarżąca uzyskała także prawo i pobierała dodatek pielęgnacyjny wypłacany wraz z rentą rodzinną przez zakład emerytalny. Wobec tego, skoro organ pierwszej instancji w sprawie w sposób niewątpliwy ustalił, iż od dnia 11 stycznia 2007 roku skarżąca uzyskała prawo do dodatku pielęgnacyjnego, prawidłowo ocenił, iż w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. wykluczający możliwość jednoczesnego pobierania zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego. Fakt uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego i jego wypłacania potwierdza pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 maja 2013 roku, które załączone jest do akt administracyjnych. Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie zatem są niewątpliwe i jako takie nie mogą być kontestowane. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uchylił – z dniem 1 maja 2013 roku – własną wcześniejszą decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie organ powołał przepis art. 163 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r. Stosownie do treści art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II, o ile przewidują to przepisy szczególne. Wynikające z zacytowanego przepisu uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowym trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 K.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2011 roku, II SA/Op 223/11, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Taką podstawą jest wskazany w decyzji art. 32 ust. 1 u.ś.r., który wskazuje, iż organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Reasumując należy zaakcentować, iż w trybie art. 32 u.ś.r. w zw. z art. 163 K.p.a. organ był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, odmawiając stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od momentu wydania decyzji zmieniającej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organy przywróciły termin do wniesienia odwołania, zatem jakiekolwiek argumenty zmierzające do zakwestionowania faktu doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie mają znaczenia w sprawie. Działanie ukierunkowane na podważenie faktu wprowadzenia decyzji pierwszoinstancyjnej do obrotu prawnego, w kontekście art. 110 K.p.a., nie może odnieść – z tego powodu – zamierzonego skutku. Innymi słowy, jakiekolwiek naruszenia procedury doręczenia decyzji organu pierwszej instancji zostały konwalidowane poprzez sam fakt wniesienia odwołania (zatem także zapoznania się z treścią decyzji), a także poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność, że strona nie miała świadomości, iż nie może pobierać jednocześnie dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego także pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jest to okoliczność, która może być podnoszona w postępowaniu odnoszącym się do okresu wstecznego, tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest okres po dniu 1 maja 2013 roku. Podobnie, podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż zawarcia pouczenia o braku możliwości jednoczesnego pobierania dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego w treści wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a nie w formie dokumentu, który otrzymałaby strona. Wbrew wywodom strony, w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 30 ust. 3 u.ś.r. stanowiący o przedawnieniu nienależnie pobranego świadczenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, że trzyletni termin przedawnienia należy liczyć od dnia, w którym decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenie stała się ostateczna. Tymczasem, w sprawie takowa decyzja nie została jeszcze wydana. Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. a.tp.