II SA/Łd 1103/09

Dnia 16 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, adwokatowi S. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 805,20 (osiemset pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, łącznie kwotę 822,20 (osiemset dwadzieścia dwa i 20/100) złotych. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...]. W stanie faktycznym sprawy, decyzją I instancji Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ograniczeniu na rzecz inwestora – Gminy Miasto Ł. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki Nr [...] o powierzchni 408 m2 z całości o powierzchni 59.434 m2, w obrębie [...], zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji, zezwalając na założenie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, tj. na budowę kanału sanitarnego w ul. B. na odcinku od posesji Nr [...] do ul. I. wraz z fragmentami przykanalików. Decyzją tą zobowiązano inwestora do dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na zajmowanej części nieruchomości przed przystąpieniem do robót, zapewnienia właścicielom dojścia do pozostałej części nieruchomości nie objętej zezwoleniem, sporządzenia protokołu zniszczeń i wynikłych strat po zakończeniu budowy, celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania, zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń. W odwołaniu od decyzji Z. P. wskazała, że organ naruszył zapis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż dokonano ograniczenia z korzystania jej nieruchomości na podstawie planu podziału, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 445/00). W ocenie strony, do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego inwestor błędnie wykorzystał działkę Nr [...]. Ponadto strona podniosła, iż decyzja I instancji narusza art. 6, 7, 8, 11 i art. 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania organ odmówił odkupienia działki w trybie art. 124 § 5 powołanej ustawy. Planowana inwestycja powoduje zmniejszenie wartości całego gospodarstwa poprzez obciążenie go wpisem i wprowadzenie ograniczenia w sposobie wykorzystania, pozbawi część nieruchomości gospodarczego przeznaczenia. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielką nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Właścicielka nie wyrażała zgody na udostępnienie części nieruchomości z uwagi na jej niezbędność dla potrzeb prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego nastawionego na produkcję roślinną. Odwołująca się podtrzymała swoje stanowisko również w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Dalej organ wskazał, iż podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 16 grudnia 2005 roku w siedzibie organu, właścicielka nieruchomosci podniosła ponadto, że na zajętej części nieruchomości nie będzie można wznosić obiektów budowlanych i dokonywać trwałych naniesień roślinnych. W związku z tym wniosła o wydzielenie z działki Nr [...] działki pow. 435 m2 i wykupienie jej przez Gminę. Organ wskazał również, iż właścicielkę poinformowano, że roszczenia te będą przysługiwały dopiero po zrealizowaniu inwestycji. Zatem, z uwagi na spełnienie przesłanek wynikających z treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało stwierdzić, że w sprawie organy administracji były upoważnione do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego inwestor wykorzystał działkę Nr [...], a podział ten został uchylony wyrokiem sądu administracyjnego. Jedynie w propozycji ugody z dnia 10 grudnia 2003 roku przedstawionej przez Zakład A Sp. z o.o. pojawia się działka o numerze Nr [...]. Późniejsze dokumenty z prowadzonych rokowań dotyczą już części działki Nr [...] o pow. 435 m2 z całości o pow. 59.434 m2. Taki jest też przedmiot postępowania wskazany przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie. W toku prowadzonego postępowania zmianie uległa jedynie powierzchnia nieruchomości tj. strefa ochronna dla projektowanego kanału została ograniczona do części działki Nr [...] o pow. 408 m2. W skardze na powyższą decyzję Z. P. powtórzyła argumenty odwołania wskazując dodatkowo, iż organ odwoławczy nie uwzględnił należycie interesu strony, nie dążył do ugodowego załatwienia sprawy, ograniczył się jedynie do propozycji ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości oraz pokrycia ewentualnych strat związanych z realizacją projektu. Skarżąca akcentowała także straty spowodowane niemożnością rolniczego wykorzystania działki. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2008 roku Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 roku, będącym uzupełnieniem skargi, podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia przez organy administracji art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 września 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 309/08 oddalił skargę Z. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2009 roku, sygn. akt: I OSK 74/09 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej pełnomocnika skarżącej uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2009 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2008 roku i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja wadliwie określa przedmiot, co do którego rozstrzygnęła. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji, ograniczenie sposobu korzystania przez właścicielkę z nieruchomości następowało zgodnie z decyzją lokalizacyjną. Według planu stanowiącego załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji teren, po którym ma przebiegać przedmiotowy odcinek kanału sanitarnego, jest oznaczony jako działka Nr [...]. Tym niemniej działka ta w dniu wydania przez organ I instancji decyzji o ograniczeniu wykonywania własności już nie istniała wobec uchylenia decyzji zatwierdzającej podział przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 8 maja 2003 roku, sygn. akt II SA/Łd 445/00. Ponadto planowana powierzchnia, jak i konfiguracja była inna, niż część terenu objęta decyzją I instancji. Rekapitulując, organy błędnie określiły przedmiot postępowania, gdyż jedynie w propozycji ugody przedstawionej przez Zakład A widnieje działka o Nr [...]. Nadto, jak wskazał Sąd II instancji, Sąd pierwotnie rozpoznając sprawę wadliwie przyjął, iż nie ma możliwości realizacji inwestycji w inny sposób niż ograniczenie sposobu wykonywania przez skarżącą prawa własności. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów administracji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaprezentowana w wyroku Sądu I instancji wykładnia przepisów art. art. 112 ust. 3 i częściowo art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, była błędna. Przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie korzystania przez właściciela z nieruchomości stanowi jedną z form wywłaszczenia. Ustawodawca wyraził to wprost w art. 112 ust. 2 tej ustawy zastrzegając równocześnie w ust. 3, że wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wobec takiego brzmienia przepisu ustawy należy uznać, że organ w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowały wobec skarżącej przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekając w decyzji o ograniczeniu sposobu wykonywania przez nią prawa własności nieruchomości ze względu na konieczność przeprowadzenia przez jej nieruchomość odcinka kanału sanitarnego. Skoro bowiem – jak stwierdzono w wyniku badań studialnych nad planowanym przebiegiem trasy kanału sanitarnego – istniała możliwość usytuowania przedmiotowego odcinka instalacji pod jezdnią ulicy. Wobec jednoznacznej treści art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie do zaakceptowania jest stanowisko organów administracji, które przyjęły podyktowane wyłącznie przez inwestora rozwiązanie dotyczące lokalizacji danego odcinka kanału na nieruchomości skarżącej. W tej sytuacji organy ponownie rozpoznając sprawę winny rozważyć realizację inwestycji w inny sposób (bez wkraczania w prawo własności) na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy wziąć pod uwagę, że wykładnia przepisów dotyczących ingerencji władzy publicznej w prawa podmiotowe jednostki wymaga respektowania wartości i zasad konstytucyjnych. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, jak również z przepisów art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej wynika, że prawa podmiotowe jednostki, w tym prawo własności, podlegają szczególnej ochronie. W związku z tym ingerencja organów władzy publicznej w prawo własności może mieć miejsce tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie i z dochowaniem wszystkich określonych w niej warunków. Z tych względów ustawodawca w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowił, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy ustawy, a w szczególności art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, daje podstawę do rozpatrzenia żądania właścicielki nabycia przez inwestora terenu niezbędnego do realizacji zamierzonej budowy. Ponadto przepis art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, przewiduje możliwość wykupu od właściciela pozostałej, tj. niezajętej części nieruchomości, o ile dalsze korzystanie z niej okaże się niemożliwe, nie zaś części objętej inwestycją. Z tych powodów Sąd, ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany poglądem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że organy administracji naruszyły przepis art. 112 ust. 3 i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się do zarzutów strony w odniesieniu do kwestii przeprowadzenia rokowań przed wydaniem zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości należy wskazać, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dokumentacji załączonej do akt administracyjnych wynika, iż właścicielce nieruchomości przedstawiono projekt ugody w przedmiocie odpłatnego ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z lokalizacją budowy kanału sanitarnego, której ona nie przyjęła. Następnie trzykrotnie ponawiano propozycję odpłatnego ustanowienia prawa użytkowania na części nieruchomości na sporny cel, na którą skarżąca nie wyraziła zgody, żądając jedynie wykupienia odpowiedniej części nieruchomości przez Gminę. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów dotyczących rokowań. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata wyznaczonego z urzędu Sąd postanowił w oparciu o art. 205 § 2 i art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz pkt 2 lit. "a" przy zastosowaniu przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na zasadzoną kwotę 805,20 zł składa się wynagrodzenie jednego adwokata z tytułu prowadzenia dwukrotnie sprawy przed sądem I instancji (za każdym razem po 240 zł) oraz jednorazowo przed sądem II instancji (tj. 180 zł) powiększone o podatek od towarów i usług w stawce 22%. Ponadto Sąd przyznał pełnomocnikowi zwrot wydatków w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. K.O.