II SA/Łd 1103/11

Dnia 9 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zmienił decyzję tego organu z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 15, w ten sposób, że od dnia 1 kwietnia 2011r. ustalił miesięczną opłatę za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej w następujący sposób: J. K. w wysokości 70% dochodu netto, tj. 2.451,22 zł, Miasto Ł. - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] została wydana decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej. Z uwagi na zmianę wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej konieczne jest ponowne ustalenie opłaty za pobyt strony w placówce. Następnie organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 6 pkt 15, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Wskazał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 15 od dnia 1 kwietnia 2011r. wynosi 2.748 zł. Strona otrzymuje świadczenie emerytalne z MSWiA w wysokości 3.501,74 zł (netto), a 70% jej dochodu netto wynosi 2.451,22 zł i od dnia 1 kwietnia 2011r. stanowi jej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy opłata za pobyt mieszkańca (w wysokości 70% dochodu netto strony) przekazywana jest na konto bankowe Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 15. Pozostałą część opłaty, stanowiącej różnicę między średnim kosztem utrzymania w Domu Pomocy Społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca i osoby zobowiązane do alimentacji, ponosi gmina. Miasto Ł. od dnia 1 kwietnia 2011r. ponosi opłatę w wysokości 296,78 zł, którą MOPS przekazuje na rachunek domu pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji J. K. zarzucił "nieprawidłowości natury formalno - prawnej". Podniósł, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej jedynym uprawnionym podmiotem do wydawania decyzji w sprawie opłat za korzystanie z domu pomocy społecznej jest prezydent miasta. Nieuzasadnione jest rozstrzyganie z mocą wsteczną o jej wykonalności. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Ł. (Dz.Urz.Woj. [...] z dnia [...] nr [...], poz. [...]), mocą którego ustalony został średni miesięczny koszt utrzymania między innymi mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 15 na kwotę 2.748 zł (§ 1 pkt 3 zarządzenia). W § 4 zarządzenia wskazano, iż wchodzi ono w życie pierwszego dnia miesiąca po miesiącu ogłoszenia. Zatem, zgodnie z treścią art. 60 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej była podstawa do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane stosowne ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Strona postępowania jest pensjonariuszem DPS w Ł. przy ul. A 15. Jej dochodem jest świadczenie emerytalne w wysokości 3.501,74 zł netto, a 70% tego świadczenia stanowi kwota 2.451,22 zł i taką kwotę strona powinna uiszczać za swój pobyt w DPS. Strona nie pokrywa całkowitych kosztów swojego pobytu w DPS. Pozostałą kwotę w wysokości 296,78 zł uiszcza Miasto Ł. Zasady ustalania odpłatności za pobyt w DPS są takie same dla wszystkich pensjonariuszy, niezależnie od ich dochodów. Natomiast gmina, która niejako dopłaca za pobyt w DPS osobom, których dochody nie pozwalają na pokrycie pełnych kosztów pobytu, ma roszczenie o zwrot poniesionych wydatków. Ustawodawca określił bowiem w treści art. 96 ustawy o pomocy społecznej zasady, na jakich następuje zwrot wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jedynym podmiotem ustalającym odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta, który nie wydał decyzji w terminie określonym przez ustawę. Ustawa o pomocy społecznej nie stwarza możliwości przekazania przez Prezydenta Miasta swoich kompetencji - obowiązku ustalenia wysokości opłat innym organom. W trakcie trzyletniego pobytu w domu pomocy społecznej opłaty w wysokości 1524 zł skarżący pokrywał z własnych dochodów jako jedyny z podopiecznych Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 15. W związku ze wzrostem kosztów utrzymania uzasadnione jest podnoszenie opłat. Nie powinny jednak one wzrastać o 100%. Uzasadniony byłby wzrost np. o coroczny wskaźnik inflacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonując takiej kontroli sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zmiana wysokości odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że wyłączną przyczyną zmiany wysokości odpłatności skarżącego za pobyt w domu pomocy społecznej jest zmiana średniego kosztu miesięcznego utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 15 w Ł., ustalona w zarządzeniu Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] na kwotę 2748 zł. (§ 1 pkt 3). Zarządzenie to zostało opublikowane w dniu 31 marca 2011r. (Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]) i weszło w życie pierwszego dnia miesiąca po miesiącu ogłoszenia (§ 4), czyli w dniu 1 kwietnia 2011r. Materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. W myśl art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, jakim w rozpatrywanej sprawie jest Dom Pomocy Społecznej przy ul. A 15 w Ł. - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 60 ust. 3 u.p.s. ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Z tego ostatniego przepisu wynika, że ogłoszony średni koszt utrzymania mieszkańca stanowi samodzielną podstawę do zmiany wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca ustaloną w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 60 ust. 2 u.p.s. Przy czym zmiana ta może nastąpić dopiero od miesiąca następującego po ogłoszeniu. Zauważyć także trzeba, że w art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt 1), małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2) oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3) - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności, przyjęta w omawianym przepisie, oznacza, że dopiero w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. Ustawodawca określił również w art. 61 ust. 2 u.p.s., iż mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości nie większej niż 70 % swojego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; zaś gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa wyżej. Podkreślić należy, iż zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, zaś konstrukcja przytoczonych przepisów ma jednoznaczny charakter i wyklucza dowolność organu administracji w zakresie wyboru trybu postępowania w sprawie oraz ustalenia wysokości kwoty partycypacji osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W przypadku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez jego mieszkańca granice, w jakich ustalana jest jej wysokość, wyznacza treść przytoczonych wyżej art. 60 ust. 1 i art. art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi zatem nie więcej niż średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ustalony w ogłoszeniu, o jakim stanowi art. 60 ust. 2 u.p.s. oraz nie więcej niż 70 % dochodu mieszkańca. Pojęcie dochodu na gruncie u.p.s. zostało zdefiniowane w jej art. 8 ust. 3. W myśl tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 nr 164, poz. 1027) oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 u.p.s. ustawodawca określił katalog przychodów odliczanych od dochodu, który na gruncie u.p.s. jest zamknięty (por. wyrok z dnia 17 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 700/06, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego przepisu do dochodu ustalonego zgodnie ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W rozpatrywanej sprawie organ administracji prawidłowo zastosował art. 60 ust. 3 u.p.s., ustalając odpłatność za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej w nowej wysokości od dnia 1 kwietnia 2011r., skoro ten dzień był pierwszym dniem miesiąca następującego po dniu ogłoszenia zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], a jak wynika z akt sprawy średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca domu pomocy, w którym przebywa skarżący dotychczas wynosił 1.524 zł (uzasadnienie decyzji z dnia [...]), był więc znacznie niższy niż ustalony w nowej wysokości (2748 zł). Nie jest też sporne, że dochód skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi świadczenie emerytalne w wysokości 3.501,74 zł netto. Kwota ta stanowiła punkt wyjścia do obliczenia wysokości opłaty za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej w nowej wysokości, bowiem 70 % tej kwoty wynosi 2.451,22 zł. Dokonana decyzją z dnia [...] zmiana wysokości opłaty za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej z kwoty 1524 zł na kwotę 2451,22 zł stanowiła zatem wyłącznie konsekwencję poczynionych przez organ wyliczeń matematycznych, zgodnych z powołanymi wyżej przepisami. Wobec kwestionowania przez skarżącego upoważnienia do wydawania decyzji w sprawie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Środka Pomocy Społecznej w Ł. wyjaśnić należy, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej jest organ gminy. Jednakże w myśl art. 110 ust. 1 i 7 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej, zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie takie, zgodnie z art. 110 ust. 8 u.p.s., może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce, a Zastępca Dyrektora Miejskiego Środka Pomocy Społecznej w Ł., wydając kwestionowaną decyzję, powołał się na udzielone mu przez Prezydenta Miasta Ł. upoważnienie. Na marginesie tych rozważań można jedynie zauważyć, że art. 64 u.p.s. umożliwia osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej złożenie wniosku o zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty, między innymi wówczas gdy występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył taki wniosek, który podlega jednak rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił. A.D.