II SA/Łd 1105/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia Zwykłego "A" oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii cyfrowej - oddala skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał A. spółce z o.o. rozbiórkę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A. nr 28/58 na działce ewid. 177/2 obręb geodezyjny 27 w R. przy ulicy A. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku oględzin w dniu 9 kwietnia 2009 roku stwierdzono, że w niewielkiej odległości od trzonu wieży ciśnień usytuowanej na w/w działce wykonano dwie płyty betonowe o wymiarach 0,2 x 2,5 x 2,5 m na podsypce z piasku; na wspomnianych płytach ustawiono stalową konstrukcję, na trzonie wieży zamontowano drabinkę stalową. Organ powziął informację, iż w dniu 18 lipca 2008 roku inwestor zgłosił do Starosty [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu prefabrykowanych płyt żelbetonowych w miejscach podparcia rusztów pod urządzenia nadawczo-odbiorcze; montażu urządzeń wchodzących skład stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A. nr 28/58 (rusztów podporowych, masztów rurowych, barierki ochronnej, tras kablowych, urządzeń nadawczo-odbiorczych, anten na wspornikach antenowych na masztach). Starosta zgłosił sprzeciw do wymienionego zgłoszenia. Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił decyzję o sprzeciwie i umorzył postępowania jako bezprzedmiotowe z uwagi na uznanie, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem inwestora nie wymagają pozwolenia na budowę ani nawet wcześniejszego zgłoszenia. Ponadto organ podniósł, iż w opinii Prezydenta Miasta R. sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących w sposób znaczący oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie organu powstały obiekt jest urządzeniem wolnostojącym z częścią budowlaną powstałą w wyniku budowy – wylania z betonu fundamentów pod stalową konstrukcję wsporczą urządzeń nadawczo-odbiorczych. Organ uznał, iż zakres powyższych robót budowlanych nie stanowił robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z tego powodu postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 Prawa budowlanego organ wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę; nakazał zabezpieczyć budowę przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 9 września 2009 roku zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Jednak zobowiązany inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów ani zaświadczenia. Organ stwierdził na podstawie oględzin oraz własnej dokumentacji, a także dokumentacji przedstawionej przez okolicznych mieszkańców, iż pomimo wstrzymania robót postanowieniem nr [...] roboty budowlane były kontynuowane, w wyniku czego powstała stacja bazowa telefonii cyfrowej. Organ podniósł, iż konsekwencją kontynuacji robót pomimo wstrzymania budowy prowadzonej bez pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego niezależnie od tego, jaka część robót budowlanych została wykonana po wstrzymaniu robót. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Spółka z o.o. w W. zaskarżając również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...]roku. Strona zarzuciła organowi naruszenie: - art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że ułożenie prefabrykowanych płyt żelbetonowych na podsypce z piasku w miejscach podparcia rusztów pod urządzenia nadawczo-odbiorcze stanowi fundament pod stalową konstrukcję wsporczą urządzeń nadawczo-odbiorczych wchodzących w skład stacji bazowej telefonii cyfrowej i wymaga pozwolenia na budowę; - art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że po otrzymaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane inwestor wykonywał roboty budowlane na przedmiotowej stacji bazowej; - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; - art. 8 K.p.a. przez kwestionowanie wcześniejszej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] roku; - art. 10 ust. 1 K.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się; - art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nie wskazanie okoliczności uznanych za udowodnione. Ponadto zdaniem strony, organ błędnie przyjął, że można dzielić stację bazową telefonii cyfrowej na elementy, które podlegają różnemu rygorowi na gruncie prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...]z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...]z dnia [...]roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy na podstawie materiału dowodowego w sprawie ustalił, że sporna stacja bazowa składa się urządzeń zamontowanych na wieży ciśnień oraz urządzeń zamontowanych na dwóch płytach betonowych, których realizacja bezspornie wymagała pozwolenia na budowę, bowiem ich budowa nie została umieszczona na enumeratywnej liście robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Organ odwoławczy stwierdził również, że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał oraz nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...]z dnia [...]roku. Ponadto organ II instancji uznał, iż z porównania materiału zdjęciowego (wykonanego podczas oględzin w dniach 9 kwietnia 2009 r. i 10 września 2009 r.) wynika, że inwestor kontynuował roboty, jednakże należy rozważyć, czy były to roboty wstrzymane zaskarżonym postanowieniem. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom odwołania, stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego montaż anten nadawczych nie wymagał pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie zwalnia jednak z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na budowę fundamentów betonowych stanowiących podstawę do montażu szaf z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi. Organ odwoławczy ocenił, iż prawidłowo organ I instancji wdrożył procedurę, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem – jak organ podniósł – fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową zaliczają się do budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a więc stanowią one obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 cyt. ustawy). Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wyjaśniające możliwość legalizacji obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie. Dopiero po stwierdzeniu, że istnieją przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego , organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w trybie art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Organ II instancji stwierdził, iż organ stopnia podstawowego w sposób błędny obciążył inwestora czynnościami wyjaśniającymi stan faktyczny, które należą do obowiązków organu. W rezultacie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji nie dokonał ustaleń co do wykluczenia możliwości zalegalizowania spornego obiektu, przez co wydając postanowienie nr [...] naruszył art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe organ uchylił również zaskarżoną decyzję jako wydaną w oparciu o wadliwie wydane postanowienie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: Prezydent Miasta R., Stowarzyszenie Zwykłe "B" oraz [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa w R.. Skargę Prezydenta Miasta R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odrzucił postanowieniem z dnia 12 marca 2010 roku. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania a ponadto wskazała, iż nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji, a swój interes prawny do zaskarżenia decyzji wywiodła z faktu, że jest współwłaścicielem nieruchomości (działek o nr ew. 178/30 i 178/36, obręb 27) bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją. Zdaniem strony skarżącej z treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego bezpośrednio nie wynika, że właściwy organ przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych musi uzyskać informacje o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym; wystarczy, że ten fakt jest mu powszechnie znany. W uzasadnieniu podniesiono także, że organ wydając postanowienie nr [...]był poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej. Zdaniem Spółdzielni postanowienie nr [...] jest prawidłowe a w konsekwencji zasadna również była decyzja o rozbiórce, skoro inwestor nie wykonał nałożonych nań obowiązków. Stowarzyszenie Zwykłe ""B"" wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła organowi niewnikliwe przeanalizowanie stanu faktycznego oraz chybioną jego ocenę i pominięcie szeregu dokumentów będących w posiadaniu Urzędu Miasta w R., Starostwa Powiatowego w R., Urzędu Wojewódzkiego w Ł. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz własnych decyzji. Ponadto Stowarzyszenie wyraziło obawę, że uchylenie decyzji o rozbiórce może skutkować zalegalizowaniem spornej inwestycji, co będzie sprzeczne z interesem społecznym. Wskazano również, że decyzje organów administracji były podejmowane bez wiedzy i udziału społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł też, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku sprostowano oczywistą omyłkę w zaskarżonej decyzji w zakresie wskazania numeru zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] roku, nakazującą A. spółce z o.o. rozbiórkę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A. nr 28/58 na działce o nr ewidencyjnym 177/2, obręb geodezyjny 27 w R. przy ulicy A. a także postanowienie z dnia [...]roku Nr [...]. Organ II instancji słusznie wskazał na uchybienia w zakresie procedowania przed organem pierwszo instancyjnym, w szczególności co do konieczności wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w stopniu, który nie mógł być zbadany jedynie przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, jak również wobec tego, że jedynie prawidłowo ustalone fakty i okoliczności dają możliwość właściwego zastosowania prawa materialnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał między innymi na konieczność zbadania, jakie prace były wykonywane przez inwestora zarówno przed jak i po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]roku, Nr [...], jako że zgromadzony materiał dowodowy o wykonywaniu takich prac świadczy. Kwestię tę konsekwentnie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze podnosiło skarżące stowarzyszenie. Oczywistym jest, że nie wszystkie roboty, jakie miały miejsce na nieruchomości objętej inwestycją podlegały takim samym rygorom. Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Jednakże, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 cytowanej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Zaś w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 tiret b, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem ust. 3 wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Tym samym z obowiązku zgłoszenia zwolnione zostały te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości poniżej 3 m. Z akt sprawy wynika, co zdaje się być niesporne, że montowane przez inwestora maszty antenowe na obiekcie wieży ciśnień nie przekraczały wysokości 3 m, a więc z woli ustawodawcy nie podlegały reglamentacji zgłoszeniowej. Jednakże, jak słusznie zaznaczył to organ odwoławczy, czym innym jest instalowanie przez inwestora na istniejącym już obiekcie budowlanym anten nadawczych, czy też masztów antenowych wchodzących w skład stacji bazowej, czym innym zaś wykonanie fundamentów betonowych pod urządzenia nadawczo – odbiorcze. Z akt sprawy wynika bowiem, że takie fundamenty betonowe zostały wykonane. Zważyć należy na treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącego, że przez budowlę rozumieć należy fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodzić należy się, że organ nadzoru nie wyjaśnił i nie ocenił należycie wnikliwie czy betonowy fundament wykonany przez inwestora zaliczyć należy do budowli w rozumieniu cytowanego przepisu. Za słuszny uznać należy więc pogląd, że organ I instancji powinien był zbadać, które elementy stacji bazowej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bowiem tylko w stosunku do tych elementów mógł orzec o wstrzymaniu robót. Z kolejnych dokumentów zawartych w aktach sprawy ( protokoły oględzin, pisma skarżącego stowarzyszenia, notatki ) wynika, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót były prowadzone dalsze prace, lecz organ I instancji nie zbadał wnikliwie, czy kontynuowane roboty były tymi uprzednio wstrzymanymi, czy też innymi, nie wymagającymi pozwolenia na budowę (np. instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych). Wskazane mankamenty niewątpliwie rzutują na ocenę prawidłowości nie tylko decyzji organu I instancji, ale również poprzedzającego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym samym więc stanowisko organu II instancji, kwestionującego zarówno decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] roku, jak i postanowienie z dnia [...]roku, uznać należy za prawidłowe. Za słuszne uznać należy również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron, wynikającej z art. 10 K.p.a. ( np. protokół nosi datę 10 września 2009 roku, zaś decyzja datę [...] roku). Z kolei, jeżeli uznać zarzuty skarżącego stowarzyszenia, że organy nie uwzględniły szeregu dokumentów będących w posiadaniu Urzędu Miasta w R., Starostwa Powiatowego w R., Urzędu Wojewódzkiego w Ł. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. jak również udziału społeczeństwa w postępowaniu, to tym bardziej należy ocenić decyzję organu II instancji jako słuszną. Odnosząc się zaś do zarzutu, że uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, stwierdzić należy, iż zarówno organy nadzoru budowlanego jak i sąd administracyjny stosują przepisy prawa, nie rozstrzygają natomiast w oparciu o zasady współżycia społecznego. Tym samym wskazany zarzut skutku odnieść nie może. W świetle cytowanych przepisów oraz w oparciu o przedstawione akta administracyjne Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi. m.ch.