II SA/Łd 1106/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] NR [...] odmawiającą przyznania M.K. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji powołało się na art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.) wywodząc, iż zasiłek rodzinny mający na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu lub faktycznemu dziecka jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekroczy kwoty 504 zł. Zasiłek ten przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia albo nauki w szkole jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia albo do ukończenia 24 roku życia jeśli kontynuuje naukę w szkole wyższej lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło, iż do zasiłku przysługują również dodatki tak jak np. z tytułu samotnego wychowywania dziecka czy z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 3 pkt. 1 powołanej ustawy, ustalenie prawa do zasiłku następuje na wniosek małżonków jednego z nich, rodziców, jednego z rodziców, a do wniosku należy załączyć zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych wydane przez właściwy urząd skarbowy. Zauważył również, iż zgodnie z § 2 ust. 2, pkt 5 lit. i oraz § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004r. (Dz. U. Nr 64, poz. 595) w przypadku gdy po upływie roku kalendarzowego, z którego dochód rodziny stanowił podstawę do świadczeń rodzinnych sytuacja dochodowa rodziny uległa pogorszeniu na skutek utraty dochodu przez członka rodziny od dochodu rodziny odejmuje się kwotę utraconego miesięcznie dochodu zaś do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku należy dołączyć dokument potwierdzający utratę dochodu oraz wysokość utraconego dochodu, zaświadczenie o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zaświadczenie lub oświadczenie o wysokości dochodu uzyskanego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło, iż M.K. dołączyła do wniosku zaświadczenie o wysokości dochodu osiągniętego w 2002r. Na podstawie tegoż zaświadczenia ustalono, iż dochód rodziny w roku 2002 wyniósł 13880,62 zł, co w przeliczeniu na osobę wyniosło 578,36 zł. We wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego skarżąca nie wskazała utraty dochodu w stosunku do roku 2002. Kwestię tą podniosła dopiero w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2004r., wskazując jednocześnie okoliczności mające wpływ na zmniejszenie dochodu jej rodziny. Samo stwierdzenie strony o zmniejszeniu dochodu, według organu odwoławczego, nie czyni zadość wymaganiom, jakie w tym zakresie wynikają z rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2004r., Nr 45, poz. 433). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ze względu na niespełnienie kryteriów ustawowych brak było podstaw do przyznania M.K. zasiłku rodzinnego wraz z towarzyszącymi dodatkami. W konkluzji uzasadnienia podkreśliło nadto, iż przyznanie świadczeń w oparciu o przepisy zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji publicznej lecz zależy wyłącznie od spełnienia przesłanek ustawy, której przepisy mają charakter kategoryczny. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zauważyła, iż formularz wypełniła pod dyktando pracownika Oddziału Świadczeń Rodzinnych błędnie wpisując w pkt 4.2 tegoż formularza słowo "nie" w pozycji "dochód utracony z roku". Podkreśliła, iż samodzielnie nie była w stanie wypełnić formularza w tej kwestii zdała się na doświadczenie pracownika, a pracownik ten nie poinformował jej o możliwości załączenia dokumentów w postaci zaświadczenia o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy oraz zaświadczenia lub oświadczenia o wysokości dochodu uzyskanego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Oświadczyła, iż takie zaświadczenia złożyłaby z całą pewnością gdyby o tym wiedziała. Poinformowała, iż jej średnie dochody z ostatnich 10 miesięcy nie przekraczają 241 zł miesięcznie, a ona sama cierpi na chorobę niedokrwienną serca, co wymaga systematycznego zażywania leków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] [...] odmawiającą przyznania M.K. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego. Kontrolując poczynione przez organy administracji publicznej ustalenia Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem podjęta bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. bez ustalenia wysokości dochodów skarżącej. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w szczególności zaś z odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] [...]., wysokość dochodu M.K. w dniu składania wniosku o ustalenie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uległa zmianie w stosunku do dochodu zadeklarowanego w 2002 r. W odwołaniu wszak skarżąca podała, iż pobiera zasiłek stały z MOPS w kwocie 219,19 zł na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności oraz alimenty na córkę w kwocie 150 zł. Do odwołania nie załączono wprawdzie dokumentów potwierdzających powyższą okoliczność, niemniej jednak obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie tej okoliczności i wezwanie odwołującej się do nadesłania odpowiednich dokumentów. Uchylając się od dokonania powyższych czynności organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z póż. zm.), zwanej dalej k.p.a. Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez stronę dokumentów stanowiących podstawę rozpoznania jej żądania (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia postanowień art. 9 k.p.a., wedle którego organ obowiązany był do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw w toczącym się postępowaniu. Powinien on zatem udzielić skarżącej całokształtu informacji związanej z załatwieniem tej sprawy, w szczególności o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Obowiązany był czuwać nad tym, by skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym pouczyć o konsekwencjach wiążących się z podejmowanymi przez nią działaniami. Organom administracyjnym, mimo że są jedną ze stron stosunku administracyjno – prawnego nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, jak również ograniczać się do ochrony interesów państwa. Są one bowiem zarazem piastunem administracji publicznej, podmiotami działalności zmierzającej do dobra powszechnego jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwiają. Z tego względu powinny być one również obrońcą interesów prawnych jednostek, tj. interesów uznawanych przez prawo. Naruszenie wskazanego w art. 9 k.p.a. obowiązku, zdaniem Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok SN z 23 lipca 1992r., III ARN 40/92 czy B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 78). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.), uchylił decyzję.