II SA/Łd 1107/10

Dnia 10 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 732 (siedemset trzydzieści dwa) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, uchylił od dnia 2 maja 2006 roku własną decyzję z dnia [...] roku, znak [...], zmienioną decyzjami z dnia [...] roku, Nr [...] i z dnia [...] roku, Nr [...], orzekającą o przyznaniu E. G. zasiłku rodzinnego na dziecko K. G. w wysokości 64 złotych miesięcznie, w okresie od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 maja 2007 roku oraz dodatku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 złotych we wrześniu 2006 roku. Jako podstawę materialno – prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 23, art. 23a ust. 2 i ust. 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, Regionalne Centrum Polityki Społecznej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2009 roku napisało, że ojciec K. G. – B. G., od dnia 2 maja 2006 roku podjął zatrudnienie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wobec czego zdaniem organu I instancji, w sprawie, od tej daty będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odwołaniu E. G. wskazała, iż decyzja I instancji jest dla niej niezrozumiała i krzywdząca. Od marca 2005 roku pozostaje z mężem w separacji, orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. Sama wychowuje córkę. B. G. w 2005 roku wyprowadził się z zajmowanego przez odwołującą się mieszkania, pomimo tego, że nadal jest w nim zameldowany, jako główny lokator, a o tym, że pracuje za granicą nic nie wiedziała. Odwołująca się od dnia 30 kwietnia 2007 roku nie pobiera żądnych świadczeń rodzinnych na swoją córkę, bowiem w dniu 25 kwietnia 2007 roku córka urodziła dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mąż odwołującej się w 2006 roku wyjechał do Wielkiej Brytanii. Zatem w rozpoznawanej sprawie, po ustaleniu przez Marszałka Województwa [...], że od dnia 2 maja 2006 roku powinny mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ze względu na treść przepisu art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji zobligowany był do wydania wskazanej na wstępie decyzji. Zdaniem Kolegium, sam fakt pozostawania przez odwołującą się w separacji z mężem nie ma wpływu na sytuację w sprawie, bowiem nadal pozostają oni małżeństwem. W skardze na powyższą decyzję E. G. podniosła zarzuty wskazane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 roku, II SA/Łd 617/09, po rozpoznaniu skargi E. G., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2010 roku, I OSK 477/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2010 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że istota zagadnienia prawnego sprowadza się do oceny, czy przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych może być zastosowany do decyzji przyznających świadczenie rodzinne, wydanych przed dniem 6 lipca 2007 roku, tj, przed jego wejściem w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzje wydane z powołaniem się na art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że zastosowanie tego przepisu do decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, wydanych przed jego wejściem w życie stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na niedopuszczalność retroaktywnego stosowania prawa. Takiemu stanowisku skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 23a ust. 5 i art. 21 w zw. z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskutek ich błędnej wykładni. Odnosząc się do tego zagadnienia NSA wskazał, iż zasada nieretroakcji wiąże się z zagadnieniem czasowego obowiązywania norm prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Zasada ta stanowi istotny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego. Konstytucja dopuszcza bowiem wyjątki od tej zasady w szczególnych wypadkach, jeżeli ingerencja w stosunki i sytuacje prawne z przeszłości jest konieczna dla zapewnienia realizacji innej, szczególnie cennej wartości konstytucyjnej, a jednocześnie wartości tej nie można urzeczywistnić w inny sposób. Jak wskazał sąd II instancji, przepis art. 23a został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 24 maja 2007 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym, która weszła w życie z dniem 6 lipca 2007 roku. W art. 23a ustawodawca uregulował sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny przebywa w państwie, w którym stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W ust. 5 tego artykułu przewidziano, że w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. NSA jako istotne podkreślił, iż wprowadzenie uregulowań zawartych w art. 23a jest tylko doprecyzowaniem ustawy poprzez określenie mechanizmów realizacji wspólnotowej zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, która znalazła swoje miejsce w polskim porządku prawnym już od dnia 1 maja 2004 roku, tj. od daty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zagadnienie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi przedmiot uregulowań przyjętych przez instytucje Wspólnot Europejskich, które od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej są obowiązującą częścią krajowego porządku prawnego. W tym zakresie, w dacie wydania zaskarżonych do sądu decyzji uchylających decyzje o przyznaniu skarżącej świadczenia rodzinnego obowiązywało rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE. Ł. 71.149.2) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (obecnie zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. 04166.1). Jak następnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie świadczeń rodzinnych z powołanych rozporządzeń wynika zasada, iż pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa (Artykuł 73(8) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r.). Nadto, świadczenia rodzinne udzielane są przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, niezależnie od tego, czy osoba, której mają być wypłacane świadczenia, zamieszkuje lub przebywa na terytorium państwa właściwego lub innego państwa członkowskiego (Artykuł 75 (8) tego rozporządzenia). W końcu, obowiązuje zakaz kumulacji świadczeń przyznawanych w dwóch lub więcej krajach członkowskich z tego samego tytułu na rzecz tych samych osób uprawnionych (Artykuł 12 (9) (11) tego rozporządzenia). W celu realizacji tych zasad w powołanych rozporządzeniach przewidziano obowiązek eliminowania przez instytucje właściwe państw członkowskich, kumulacji uprawnień wynikających z przyznania świadczenia na podstawie ustawodawstwa krajowego i uprawnień pracowników najemnych albo osób prowadzących na własny rachunek działalność gospodarczą na obszarze innego państwa członkowskiego (art. 76 (8) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. oraz Artykuł 10 (12) (13) rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r.). W analizowanym art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych krajowy ustawodawca określił sposób eliminacji kumulacji prawa do świadczeń rodzinnych poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na podstawie ustawy krajowej od dnia, w którym członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa objętego przepisami o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego. Z brzmienia art. 23a ust. 5 wynika, że stanowi on samodzielną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba nabyła prawo do świadczenia rodzinnego, a czasową granicę, z jaką następuje uchylenie decyzji wyznaczył na dzień, od którego członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zastosowanie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zaskarżonej do sądu decyzji polegało na ustaleniu, w oparciu o wiążącą organ normę prawną, skutku określonego tą normą, a będącego następstwem ustalenia przez Marszałka Województwa, że ojciec uprawnionej do zasiłku rodzinnego podlegał od dnia 2 maja 2006 roku, przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z wykonywaniem pracy w Wielkiej Brytanii. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można zarzucić organom administracji niezgodnego z art. 2 Konstytucji zastosowania art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle powyższego, NSA uznał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd I instancji nie miał podstaw do oceny, że organy administracji orzekające w sprawie zastosowały przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób naruszający zasadę demokratycznego państwa prawnego poprzez odebranie słusznie nabytych uprawnień na podstawie przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w momencie nabywania uprawnień. Innymi słowy, sąd II instancji podzielił zarzut skargi kasacyjnej stanowiący o naruszeniu przez sąd I instancji art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę związany wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, prawidłowe i niekwestionowane w toku postępowania było to, iż mąż skarżącej od dnia 2 maja 2006 roku podlegał przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z wykonywaniem pracy w Wielkiej Brytanii. Stwierdzenie takie łączy się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na mocy art. 23a ust. 5ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako datę z którą nastąpiło wyeliminowanie w obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie rodzinne organ słusznie przyjął dzień 2 maja 2006 roku. W tym bowiem dniu mąż skarżącej podjął pracę na terenie Wielkiej Brytanii. Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą, a odnoszących się do kwestii pozostawania w orzeczonej separacji z mężem i braku kontaktu córki skarżącej z ojcem, Sąd uznał, że są to kwestie, które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Cytowany na wstępie przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenie od jakichkolwiek okoliczności związanych z istniejącymi bądź nie więzami rodzinnymi. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 przy zastosowaniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez pełnomocnika z urzędu Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). K.O.