II SA/Łd 111/02

Dnia 28 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [...]; 2) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku; 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz B. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowa- nia. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7.lipca 1994. Prawo budowlane "(Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.)", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił C. i W. małżonkom W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w celu dokończenia budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ul. A nr 7 w Z. na podstawie złożonych przez inwestorów opracowań: inwentaryzacji budowlano – architektonicznej z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych w tymże budynku oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego na posesji przy ul. A nr 7 Z. na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia [...] Starosty [...]. Na wniosek właścicielki nieruchomości sąsiedniej – B. K., wszczęte zostało postępowanie, którego przedmiotem była zgodność prowadzonych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzona w jego ramach wizja lokalna z dnia [...] ujawniła, że budowa prowadzona jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i wydanego pozwolenia na budowę. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał C. i W. małżonkom W. wstrzymanie robót budowlanych na obiekcie, następnie zaś decyzją z dnia [...] nakazał inwestorom złożenie dokumentacji, w postaci inwentaryzacji budowlano – architektonicznej z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych w tymże budynku oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Decyzja powyższa stała się ostateczna, wobec utrzymania jej w mocy po rozpoznaniu odwołania skarżącej, przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Ponieważ zaś inwestycję zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, Starosta Powiatowy w Z., orzeczeniem z dnia[...]., uchylił z urzędu decyzję własną o pozwoleniu na budowę. Przedłożona przez inwestorów, w wykonaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] dokumentacja stwierdza, zdaniem organu, zgodność wykonanych dotychczas robót ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami oraz potwierdza, że obiekt nadaje się do dalszej realizacji z nadbudową piętra, zgodnie z projektem na dokończenie budowy. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza budynku wykazała natomiast, że obiekt realizowany jest zgodnie z realizacją wcześniej zatwierdzoną i pozostającą w zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym więc, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., spełniono warunki dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła B. K., podnosząc, iż nie wyraża zgody na wzniesienie w granicy posesji inwestorów oraz nieruchomości, stanowiącej jej własność budynku, którego ściana, posiadać będzie wysokość przekraczającą 6,77 m. Wskazała także, iż wybudowana już część obiektu przekracza parametry, określone w projekcie, co powoduje, że budynek docelowo będzie wyższy od projektowanego. Nadto zarzuciła organowi I Instancji nie uwzględnienie jej interesu prawnego, przy wydawaniu decyzji, bowiem obiekt, na kontynuację budowy którego zezwolono, niemal całkowicie zacieni jej działkę, "degradując" w ten sposób walory użytkowe jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Podniósł bowiem w motywach rozstrzygnięcia, iż wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 "Prawa budowlanego a 1994r.", implikuje wydanie decyzji na wznowienie robót, stosownie do treści art. 51 ust. 1a ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej, iż wybudowany obiekt spowoduje zacienienie jej działki oraz ograniczy dostęp światła słonecznego do okien jej budynku mieszkalnego, organ podniósł, iż przedłożony przez inwestora projekt zawiera obliczenia oraz analizę graficzną, które wskazują, że zostały zachowane prawidłowe odległości projektowanego budynku mieszkalnego ( w tym jego wysokość) od okien istniejącego budynku mieszkalnego skarżącej, określone na podstawie § 13 pkt 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.grudnia 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Według projektu dokończenia robót wysokość budynku projektowanego, liczona po myśli pkt 2 § 13 cytowanego Rozporządzenia, wynosi 5,57m, zaś odległość jego od okien budynku przesłanianego wynosi 6 m. Również wysokość istniejąca budynku projektowanego do wysokości stropu, jest zgodna z projektem dokończenia robót. Zgodnie z "Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.marca 2001r. natomiast, przepis § 12 ust. 6 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, otrzymał inne brzmienie, co w praktyce oznacza wyeliminowanie obowiązku uzyskania zgody sąsiada, na usytuowanie budynku w granicy działek." Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyła B. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżone orzeczenie narusza przepisu "prawa budowlanego", tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 51 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisy proceduralne tj. "art. 6,7,10 kodeksu postępowania administracyjnego". Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych zezwala bowiem inwestorowi na realizację budynku o wysokości 6,77 m. w całej południowej granicy działki skarżącej. Budowa ściany o tej wysokości i tej długości spowoduje zaś zacienienie jej działki w tak znacznym stopniu, że spowoduje degradację jej wartości użytkowej. Ograniczony zostanie także dostęp do "elewacji uprzywilejowanej" jej parterowego budynku mieszkalnego. Pomijanie interesów skarżącej stanowi naruszenie "regulacji prawnej", dotyczącej wznowienia prac budowlanych, która stanowi, że roboty budowlane należy prowadzić z zachowaniem prawa osób trzecich. Skarżąca ponownie wskazała również, iż wysokość budynku na etapie wykonanego stropu nad parterem jest wyższa od wysokości, wynikającej z aktualnego projektu, zaś w decyzji o wznowieniu robót nie zostało uwzględnione obniżenie obiektu. Pozwala to, w opinii skarżącej, wyprowadzić wniosek, że planowana wysokość budynku zostanie również zawyżona. Zaskarżona decyzja narusza także przepisy proceduralne, bowiem organ nie wykonał w należyty sposób obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Organ nigdy nie dokonał pomiarów na działce, stanowiącej własność skarżącej, nie uwzględnił jej zabudowy w stosunku do budowy na działce sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do pomiarów przeprowadzonych na działce inwestorów oraz na działce skarżącej (przeprowadzonych w dniu [...]) organ podniósł, iż ich wyniki porównane zostały z wymiarami, zawartymi w projekcie dokończenia robót, w następstwie czego uznano, "że nie dyskwalifikują one projektu, będącego podstawą wg. rozstrzygnięcia. Wprawdzie wysokość części wybudowanej obiektu (stan strop nad parterem) według pomiarów dokonanych przez pracowników Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nieznacznie odbiega od podanych w projekcie (w jednym miejscu wysokość budynku, licząc od poziomu terenu do poziomu wykonanego już stropu, jest nieco niższa (przy garażu) a w drugim nieco wyższa) jednakże po analizie i skonfrontowaniu wyników z zawartymi w projekcie stwierdzono, że nie wpłynie to na zacienienie budynku skarżącej (...)". Okna w budynku skarżącej znajdują się w niezakłóconym polu widzenia o kącie 60o w płaszczyźnie poziomej, co powoduje, iż spełniony został warunek, zawarty w § 13 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14. grudnia 1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "(Dz.U. Nr 10, poz. 46 z późn.zm.)". Obiekt w budowie położony jest z boku budynku mieszkalnego skarżącej. Tym samym kąt padania światła słonecznego do okien skarżącej jest niczym nieograniczony. Ponadto, obiekt inwestora uzupełnia istniejącą zabudowę, a wielkość i szerokość działki nie pozwala na inną jego lokalizację, co pozwala na zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami przesłanianym i przesłaniającym o połowę, po myśli § 13 ust. 4 cytowanego Rozporządzenia. Postanowieniem z dnia [...] oddalono wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] skarżąca podniosła, iż budynek inwestorów został faktycznie zrealizowany, osiągając wysokość 7 m. i całkowicie przesłaniając należącą doń nieruchomość. Do pisma wspomnianego załączyła dwie fotografie, przedstawiające aktualny stan zabudowy obu sąsiadujących nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Podkreślenia wymaga w szczególności, iż postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, dotknięte było licznym uchybieniami formalnymi, w następstwie czego naruszone zostały ogólne zasady procedury administracyjnej, określone w art.art. 7 i 10 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn.zm.), zwanej w dalszej części k.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało bowiem bez należytego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, do czego zobowiązuje norma art. 77 § 1 k.p.a., natomiast konstrukcja i merytoryczna zawartość zaskarżonej decyzji (podobnie jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji) nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, udzielone inwestorom, decyzją z dnia [...], zostało wydane wyłącznie w oparciu o dokumentację projektową oraz inwentaryzacje przedłożone przez C. i W. małżonków W.. Tymczasem obowiązkiem organu było zbadanie i należyte rozważenie także okoliczności podnoszonych przez inicjatorkę postępowania administracyjnego, która konsekwentnie wskazywała po pierwsze, iż prowadzona inwestycja, w części wykonanej nie odpowiada warunkom, określonym w przedłożonym projekcie na dokończenie robót, co sprawia, że wzniesiony budynek de facto będzie wyższy od projektowanego, po wtóre odmawiała zgody na lokalizację obiektu, o wysokości około 7 metrów w granicy z jej nieruchomością, podnosząc, iż obiekt o tej wysokości niemal całkowicie ją zacieni (co dotyczy również budynku mieszkalnego). Jakkolwiek faktem jest, iż ust. 6 § 12 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 140 ze zm.), w części dotyczącej wymogu uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na posadowienie budynku w granicy utracił moc, nie oznacza to wszakże, iż rozważeniu przez organy orzekające nie podlega interes prawny tychże osób, chroniony na podstawie art. 5 ust.1 pkt 6 i ust.2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) W tym zakresie natomiast zarówno zaskarżona decyzja, jaki i decyzja organu I instancji, nie zawierają koniecznej analizy. Oględziny terenu inwestycji, związane z przeprowadzeniem pomiarów odległości i stopnia zacienienia nieruchomości skarżącej, przeprowadzone zostały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, w znacznym stopniu potwierdzając zresztą zawarte w skardze zarzuty. Praktykę wspomnianą nie sposób uznać za prawidłową, tym bardziej, że brak dowodu, by o ich przeprowadzeniu zawiadomione zostały strony postępowania (poza inwestorami i matką skarżącej, którzy brali w nich udział). Nie można też akceptować praktyki odnoszenia się do zarzutów, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dopiero w odpowiedzi na skargę i to w oparciu o postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone po wydaniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie już zatem podnieść należy, że przywołana w odpowiedzi na skargę argumentacja, uzasadniająca rozbieżności pomiędzy przedłożonym projektem na dokończenie robót, a wynikami pomiarów na obiekcie, "błędami pomiarów wysokości, które są utrudnione (brak odpowiednich aparatów pomiarów)" w powiązaniu z terminologią, którą operuje organ odwoławczy, określając wysokość budynku ("nieco niższa" lub "nieco wyższa"), potwierdza jedynie zarzuty skargi, co do prawidłowości i rzetelności przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych brak jest natomiast decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego, będącego podstawą do wydania pozwolenia na budowę, co nie pozwala na ocenę, czy istotnie realizacja obiektu, jest zgodna z decyzją lokalizacyjną, wcześniej uzyskaną i w konsekwencji nie sprzeciwia się ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również jasne, dlaczego postępowanie, po ustaleniu, iż właścicielem działki, sąsiadującej z terenem inwestycji (o numerze geodezyjnym [...]) , poczynając od dnia [...] (data nabycia przezeń nieruchomości) jest A. M., toczyło się z udziałem E. S., Z. B., B. C. i M. C. (zbywczyń), skoro po myśli art. 28 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz norm procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, stanowiąc również przyczynę wznowienia postępowania (art. 28 § 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast rozstrzygnięto w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.