II SA/Łd 111/10

Dnia 21 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA: Renata Kubot - Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. B. i M. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków w oświadczeniu o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu - Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. solidarnie na rzecz skarżących A. B. i M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. B., utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie przywrócenia terminu. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, M. B. w dniu 3 października 2008 roku złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wezwaniem z dnia 27 października 2008 roku organ zobowiązał M. B. do usunięcia braków w dokumencie – Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, poprzez złożenie załącznika potwierdzającego przyczynę niezrealizowania przedsięwzięcia. W wezwaniu organ, na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązał do złożenia określonego dokumentu w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania. Wezwanie powyższe zostało doręczone stronie w dniu 29 października 2008 roku. W dniu 6 listopada 2008 roku strona złożyła oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków powyższego oświadczenia. Po rozpoznaniu wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych oświadczenia z dnia 27 października 2008 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zapisem art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłankami przywrócenia terminu jest warunek złożenia wniosku o przywrócenie terminu, w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy strony wraz z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. W ustalonym stanie faktycznym, organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu, bowiem strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wskazała, że nie zrealizowała jednego przedsięwzięcia. Organ powinien z założenia wspierać małe gospodarstwa rolne, pouczać rolników o treści przepisów. Część otrzymanych środków finansowych została przeznaczona na rozwój gospodarstwa. Organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z zapisem § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), płatność w czwartym i piątym roku jest wypłacana, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożył do właściwego organu oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. W stanie faktycznym sprawy, 6 miesięczny termin na złożenia oświadczenia ekspirował z dniem 18 grudnia 2008 roku. Strona złożyła oświadczenie w terminie, gdyż w dniu 3 października 2008 roku. W wykonaniu wezwania do uzupełnienia braków oświadczenia, strona złożyła korektę oświadczenia w dniu 6 listopada 2008 roku. Korekta ta została złożona z uchybieniem siedmiodniowego terminu, który upłynął z dniem 5 listopada 2008 roku. Strona w dniu 6 listopada 2008 roku złożyła także wniosek o przywrócenie terminu. Analizując treść wniosku o przywrócenie terminu, w kontekście przesłanek przywrócenia terminu określonych w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu. Złożone przez stronę dokumenty świadczą o okolicznościach jednostkowych, bądź także trwającym leczeniu, ale zdarzenia te miały miejsce w roku 2007. Na tej podstawie organ ocenił, że przeszkody te nie istniały w dacie uchybienia terminu, czyli w dniu 5 listopada 2008 roku. Uwzględniając te ustalenia organ skonkludował, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W skardze na powyższe postanowienie A. B. i M. B. wskazali, że problem w sprawie dotyczy wstrzymania dofinansowania dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Zdaniem strony niedotrzymanie terminu było nieumyślne. Niewywiązanie się ze zobowiązań wskazanych we wniosku było spowodowane przyczynami niezależnymi od strony, gdyż nastąpiło w wyniku złego stanu zdrowia skarżącego i nieopłacalności produkcji rolnej. Zdaniem strony, organ w toku postępowania uchybił terminom załatwiania spraw określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy z założenia mają pomagać rolnikom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W tej sytuacji podkreślić należy, że Sąd nie ma uprawnień do wydania orzeczenia o zwrocie na rzecz skarżącego ściągniętej należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżący uzyskał płatność w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie. Delegację ustawową do wydania rozporządzenia znajdujemy w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Przepisy § 6-9 rozporządzenia normują tryb przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych, obowiązki beneficjenta i skutki ich niedopełnienia. I tak m.in. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Z przepisów rozporządzenia wynika, że jeżeli producent rolny nie zrealizuje zadań założonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia przewiduje sytuacje, w których mimo zaistnienia wskazanej sytuacji, płatność może zostać wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z wymienionych okoliczności. W stanie faktycznym sprawy organ wezwał stronę do uzupełnienia braków oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 roku, II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 roku, I SAB 89/99, nie publ.). Tym samym Sąd uznał, że z uwagi na cytowane uregulowanie rozporządzenia, do sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rzeczonym wezwaniu do uzupełnienia braków oświadczenia organ dokonał merytorycznej oceny tegoż oświadczenia, gdyż uznał, że część z założonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego działań nie została zrealizowana. W takiej sytuacji okoliczność braku załącznika potwierdzającego przyczynę niezrealizowania przedsięwzięć nie stanowi braku formalnego, do którego zastosowanie znajduje zapis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby bowiem uznać, że dopuszczalne jest wezwanie strony do złożenia rzeczonego załącznika na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to gdyby strona nie uczyniła zadość takiemu wezwaniu, wniosek należałoby poddać rygorowi określonemu w tym przepisie, a zatem pozostawić bez rozpoznania. Tymczasem, cytowane już zapisy § 9 rozporządzenia stanowią o konieczności wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku. Prawną podstawę do wstrzymania płatności stanowi stosowna decyzja organu, a nie rozstrzygnięcie o pozostawieniu oświadczenia bez rozpoznania. W dalszej konsekwencji oznacza to, iż nie można także mówić o uchybieniu terminu do złożenia żądanego załącznika, a zatem bezprzedmiotowym było orzekanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia żądanego dokumentu. Skoro bowiem wezwanie było nieskuteczne, nie można mówić o uchybieniu terminu. Na marginesie należy wyjaśnić, że braki w złożonym przez stronę oświadczeniu organ powinien uzupełnić przy zastosowaniu innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności odnoszących się do postępowania dowodowego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia zasadności wezwania do uzupełnienia braków oświadczenia o zrealizowaniu zadań założonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a także kwestia uchybienia terminu do uczynienia zadość temu wezwaniu. Przedmiotem oceny Sądu tym samym nie były kwestie przyczyn niezrealizowania wszystkich założonych w planie zadań. Strona skarżąca usprawiedliwiła się z niezrealizowania tych zadań stanem zdrowia skarżącego, bądź nieopłacalnością produkcji. Argumenty te będą podlegały ocenie organów administracji na dalszym etapie postępowania. W chwili obecnej nie da się przewidzieć wyników tego postępowania, a zatem nie można ocenić czy dojdzie do wstrzymania płatności, czy też nie. Strona w treści skargi podnosiła także fakt uchybienia przez organy administracji terminów załatwiania spraw. Jeżeli organ administracji uchybia tym terminom strona może bronić swoich praw składając zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność. Fakt naruszenia przez organy terminów załatwiania spraw nie może usprawiedliwiać, a tym bardziej upoważniać stron do uchybienia terminu. Konkludując Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 58 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.