II SA/Łd 111/18

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały i wstrzymanie wypłaty tego zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] nr [...]: 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat H. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. uchylił w całości decyzję z dnia [...] przyznającą świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2017 r. i wstrzymał wypłatę przyznanego tą decyzją zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2017r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na mocy decyzji z dnia [...] przyznano J. C. zasiłek stały na okres od 1 marca 2016r. do 31 grudnia 2017r. oraz opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Stosownie do treści przepisu art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w lutym 2017 r. organ podjął czynności zmierzające do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W dniach 10 i 14 lutego 2017 r. Pomimo wielokrotnych prób skontaktowania się z J. C. telefonicznie, nie udało się wejść na posesję i przeprowadzić aktualizacji wywiadu środowiskowego. W dniu 15 lutego 2017 r. J. C. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, choć była w nim obecna. Dnia 30 czerwca 2017 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...], przyznającej zasiłek stały oraz w sprawie odmowy przyznania zasiłków celowych wymienionych w podaniu. W dniu 3 lipca 2017 r. pracownik socjalny ponownie udał się do miejsca zamieszkania J. C. celem ustalenia aktualnej sytuacji materialno-bytowej. Pracownik socjalny poinformował J. C. o obowiązku dostarczenia niezbędnych dokumentów potwierdzających obecną sytuację rodziny. J. C. przyjęła do wiadomości i zobowiązała się dostarczyć niezbędne dokumenty do dnia 7 lipca 2017 r., jednak do organu nie zostały dostarczone zaświadczenia o dochodach oraz oświadczenia potwierdzające obecną sytuację dochodową rodziny. Z uwagi na fakt, iż ustalenie obecnej sytuacji materialnej i bytowej J. C. jest niemożliwe organ wstrzymał wypłatę zasiłku stałego od 1 lutego 2017 r. Dodał także, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 lutego 2017 r. nie będą opłacane. Decyzja została doręczona zgodnie z art. 43 K.p.a dorosłemu domownikowi adresata w dniu 24 lipca 2017 r. – K. C. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. C. Strona nie zgodziła się z decyzją, uznając ją za dalece krzywdzącą i niezrozumiałą, a zarzuty w niej zawarte za nieprawdziwe. Podniosła, że od początku 2017 r. prowadzone są wobec niej oraz jej rodziny działania, mające na celu pozbawienie jej przysługującego świadczenia socjalnego wraz z ubezpieczeniem. Oświadczyła po raz kolejny, że jest osobą bardzo schorowaną (pełna dokumentacja lekarska do wglądu), nie prowadzi z córką K. wspólnego gospodarstwa domowego, a kwotę jaką otrzymała do m-ca lutego 2017 r. w wysokości 630,00 zł przeznaczyła na leczenie, zakup leków oraz skromne życie. Opinie zawarte w decyzji są, zdaniem strony, nieuzasadnione, kłamliwe i godzą w jej dobre imię. Na potwierdzenie zachowania pracownika MOPS w K. wniosła o powołanie specjalnej komisji, celem wyjaśnienia kwestii spornej w tym zakresie tj. komisji nadzorującej MOPS w K. - Wojewody [...]. Następnie J. C. wniosła o zapoznanie się organu z decyzjami Sądu Rejonowego w B. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Działania MOPS-u w K. zmierzają, jej zdaniem, do pozbawienia strony ubezpieczenia i świadczeń wcześniej przyznanych. J. C. w odwołaniu podniosła również, iż wystąpiła o zmianę pracownika socjalnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257.), art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Wobec tego, że w sprawie wszczęto postępowanie o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały i taką decyzję uchylono, badaniu podlegały przesłanki faktyczne i prawne regulujące zasady przyznawania zasiłków stałych uregulowane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oraz przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony, na podstawie której wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...]. Zdaniem organu w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony uchyla się decyzję administracyjną na niekorzyść strony - bez konieczności uzyskania zgody strony. W tej sytuacji jest to obowiązek organu, a nie tylko uprawnienie. Decyzja ma bowiem charakter związany. Organ stwierdził, że w analizowanej sprawie sporna jest okoliczność, czy doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony; przy uwzględnieniu okoliczności, iż wysokość dochodu determinuje wysokość zasiłku stałego. Organ przypomniał, że na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] J. C. nabyła uprawnienie do zasiłku stałego, który przyznano jej na okres zasiłkowy od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. Rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 u.p.s., jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Organ podkreślił, że obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy potencjalnego beneficjenta z organem, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Przeprowadzenie jej ma bowiem fundamentalne znaczenie dla wydanego w takim przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się do taką pomoc. W istocie zatem znaczenie dla wydanych w sprawie decyzji miały nie tyle przyczyny niesporządzenia ww. wywiadu, ale fakt, że taka czynność, pomimo starań pracowników socjalnych organu, nie została dokonana. J. C. korzysta z pomocy w formie zasiłku stałego od 2008 r. jako osoba samotnie gospodarująca. J. C. złożyła do MOPS-u podanie z prośbą o pomoc finansową oraz oświadczenie w którym oznajmiła, że mieszka wspólnie z córką i jej trojgiem dzieci. Wielokrotne wizyty pracownika socjalnego w środowisko w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i skompletowania dokumentów potwierdzających sytuacje finansową rodziny były niemożliwe, ponieważ J. C. i jej córka odmawiały przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zachowanie to, zdaniem organu, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej. Mogło zatem stanowić przyczynę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, tym bardziej że stosownie do art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej J. C., jednakże podkreśliło, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. C. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż faktycznie nie doszło do ustalenia tej okoliczności przez organ I instancji, nadto art. 107 ust 4a u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do niewyrażenia zgody przez skarżącą na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas gdy brak możliwości przeprowadzenia wywiadu wynikał ze stanu zdrowia skarżącej. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy (np. stanu zdrowia skarżącej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza K. z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu, że nie doszło do zmiany sytuacji dochodowej, która uzasadniałaby zmianę decyzji przyznającej zasiłek stały. Brak jest również podstaw świadczących o tym, jakoby skarżąca unikała przeprowadzenia wywiadu. Skarżąca jest osobą schorowaną i nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji ewentualnych zaniechań wynikających jedynie ze stanu zdrowia. Podkreśliła, że w sprawie organ I instancji nie przeprowadził wystarczających czynności, do których był zobligowany, a w konsekwencji to strona skarżąca poniosła negatywne konsekwencje z tego tytułu. Za istotne uznała również pozbawienie jej ubezpieczenia od 1 lutego 2017 do chwili obecnej tj. 20 grudnia 2017. Opisała przebieg wizyt pracowników socjalnych i zaznaczyła, że choruje na zaćmę, ciężką depresję, cukrzycę insulinową, niedoczynność tarczycy i silną astmę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że nie ma najmniejszych podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., bowiem zasadnie uznano, że skoro w aktach sprawy jest złożona pełna decyzja organu I instancji, a więc decyzja która spełnia wszelkie wymogi określone prawem, to należy zastosować tę normę i utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto, nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdyż choć strona posiada uprawnienie do zgłaszania żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak to uprawnienie podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Trafne są zarzuty niewyjaśnienia okoliczności faktycznych i błędnej oceny materiału dowodowego. Podstawę orzekania organów stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U.2017.1769 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.s. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Natomiast w myśl przywołanego art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 107 ust.4a. u.p.s. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca dość rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji - pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Z uwagi na dalekosiężne konsekwencje odmowy czy braku współdziałania strony w wyjaśnieniu jej sytuacji życiowej, tak postawiony zarzut winien być poprzedzony wyjątkowo wnikliwą analizą okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przyczyn określonego zachowania strony. Warto zauważyć, że ustalenia faktyczne organów, będące podstawą wydanych rozstrzygnięć, są różne. Organ I instancji uznał, że powodem uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego jest brak możliwości oceny sytuacji materialnej i bytowej strony z uwagi na niezłożenie dokumentów potwierdzających sytuację dochodową rodziny. Organ II instancji zarzucił z kolei, że skarżąca nie współdziała z organem, gdyż nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Decyzja organu I instancji wydaje się o tyle błędna, nie uwzględniajaca całości materiału, że skarżąca przedłożyła niezbędne w sprawie dokumenty dotyczącej jej sytuacji materialnej i bytowej, przy czym wskazywała wyraźnie, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, mimo wspólnego zamieszkiwania z córką, wnukami i byłym mężem. Zatem – wbrew stanowisku organu - zarzut niemożności oceny życiowej, materialnej skarżącej nie mógł stanowić przesłanki decyzji w konsekwencji wstrzymującej wypłatę świadczeń. Organ winien był poddać analizie te dowody, którymi dysponował. Jeżeli w wyniku takiej analizy organ doszedł do innych wniosków, niż tezy skarżącej i uznał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z pozostałymi członkami rodziny, to powinno to wynikać z uzasadnienia decyzji. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom skarżącej o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. Bez żadnego wyjaśnienia stwierdził, że powodem wydanej decyzji jest brak dokumentów dotyczących sytuacji materialnej pozostałych członków rodziny. Tymczasem samo zamieszkiwanie z innymi członkami rodziny nie świadczy jeszcze o wspólnym gospodarowaniu. Dla określenia, czy dana osoba jest osobą samotnie gospodarującą istotne jest ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących. Wyjaśnienia w związku z tym wymaga, czy codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak: zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie porządku i czystości, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego (m.in. załatwienie spraw urzędowych, opieka nad dziećmi) odbywają się wyłącznie z udziałem jednej osoby, czy też przy współpracy innych osób przebywających w danym gospodarstwie dla osiągnięcia wspólnych celów bytowych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest też pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się wspólnie zamieszkuje. Takie elementy stanu faktycznego nie znalazły się jednak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co czyni ją przedwczesną . Ustalenia organu II instancji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew uzasadnieniu wspomnianej decyzji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego doszło bowiem w dniu 3 lipca 2017 r., o czym świadczy złożony do akt kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, oświadczenie o stanie majątkowym, czy też oświadczenie o miesięcznym dochodzie skarżącej. Uzasadnienie to nie przystaje zatem do okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi o ewidentnym naruszeniu art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ zatem dysponował pewną wiedzą na temat sytuacji rodzinnej, materialnej, życiowej skarżącej, którą powinien poddać ocenie. Tymczasem organ nie poddał żadnej analizie tych dowodów, które udało się w sprawie zgromadzić. Trafnie również zwraca uwagę pełnomocnik skarżącej, że zachowanie mandantki, czy jej sposób udzielania odpowiedzi mogą być efektem stanu zdrowia skarżącej, którego organ w sposób wyczerpujący nie wyjaśnił. Negatywna ocena tych okoliczności przez organ wydaje się przedwczesna. Takie działanie organów narusza dyspozycję art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. wskazane wyżej uchybienia w ustaleniach faktycznych i ocenie materiału dowodowego mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Z wagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1308). O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 i 250 § 1 p.p.s.a. Na zasadzone koszty pełnomocnika z urzędu składają się koszty postępowania instancyjnego oraz dwukrotnego postępowania zażaleniowego. ał