II SA/Łd 1116/07

Dnia 5 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...], a także postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 par. 1 pkt. 2, w związku z art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...], Nr [...] zmienioną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...] i umorzyło postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, jako bezprzedmiotowe. W toku postępowania ustalono, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. postanowieniem Nr [...], z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku A. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...], z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie zasiłku stałego (zmienioną decyzją Nr [...], z dnia [...]), wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. B. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o skorygowanie wskazanych wyżej decyzji, konkretyzując w piśmie z dnia [...], że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...] (zmienioną decyzją z dnia [...]). W wyjaśnieniach złożonych do protokołu w dniu [...] i wynikających z pisma z dnia [...], strona podała jako przesłankę wznowienia przyczynę, o której mowa w przepisie art. 145 par. 1 pkt 7 k.p.a.. W piśmie z dnia [...] strona podtrzymała swoje stanowisko żądając wznowienia postępowania i zmiany decyzji z dnia [...] i [...] wobec błędnej oceny okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z córką. Rozpatrując wniosek strony o wznowienie postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] i [...] są ostateczne. Decyzja z dnia [...] została doręczona wnioskodawczyni w dniu [...] (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru) i nie była zaskarżona w postępowaniu odwoławczym. Druga z decyzji z dnia [...] została doręczona w dniu [...]. Poza tym w dniu [...] wydano A. B. kserokopię tej decyzji, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Od decyzji tej wniesiono odwołanie, jednakże z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, co zostało stwierdzone ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Nr [...], z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, iż pismo wnioskodawczyni "o skorygowanie decyzji o wspólnym gospodarstwie domowym z moją córką A. B.", zakwalifikowane po wyjaśnieniach strony, jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...], z dnia [...] w przedmiocie zasiłku stałego (zmienioną decyzją Nr [...], z dnia [...]), wpłynęło do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w dniu [...]. Dalej organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 148 par. 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji i w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według organu o okoliczności ustalenia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B., że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, tj. błędnej według wnioskodawczyni oceny wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przywołanej przez nią jako podstawa wznowienia postępowania, wnioskodawczyni posiadała co najmniej wiedzę od dnia 21. czerwca 2005 roku, a więc od daty doręczenia jej decyzji [...], z dnia [...], gdyż okoliczność tą opisuje treść rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie tej decyzji. W tej sytuacji, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji został złożony przez wnioskodawczynię z naruszeniem ustawowego miesięcznego terminu, bo dopiero w dniu 24. lipca 2006 r. Jeżeli chodzi natomiast o decyzję Nr [...], z dnia [...], to organ zaznaczył, że przyjmując nawet datę [...], kiedy to wydano A. B. kserokopię tej decyzji, miała ona możliwość zapoznania się w tej dacie z jej treścią. Stąd i w odniesieniu do tej decyzji wniosek o wznowienie postępowania zawarty w piśmie z dnia [...] (złożonym [...]) organ uznał za złożony z naruszeniem miesięcznego terminu od dnia powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania nie mógł zostać uwzględniony, a zatem zasadnym była odmowa wznowienia postępowania w sprawie. Od decyzji powyższej w dniu 19. września 2007 r. A. B. wniosła odwołanie wskazując, że postanowieniem z dnia [...] została poinformowana o wznowieniu postępowania, a następnie organ odmówił jej wznowienia postępowania. W jej ocenie sytuacja jest "prosta i jasna" i powinna być dla organu pierwszej instancji oczywista. Wyjaśniała, że od października 2003 r. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W dalszej części uzasadnienia odwołania poinformowała o swojej sytuacji materialnej i zdrowotnej. W toku postępowania odwoławczego strona złożyła dodatkowo pismo z dnia [...], w którym podtrzymała uwagi zawarte w odwołaniu. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż organ pierwszej instancji w początkowo nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi formalne, w szczególności czy zostało złożone w terminie określonym w przepisie art. 148 k.p.a. i postanowieniem Nr [...], z dnia [...] wznowił postępowanie. Ustaliwszy następnie, że podanie o wznowienie złożono z uchybieniem terminu organ odmówił zaskarżoną decyzją wznowienia postępowania. Ponieważ z materiału dowodowego wynikało, że skarżąca złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w przepisie art. 148 par. 1 k.p.a., tym samym w ocenie organu odwoławczego brak było przesłanek do wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...]. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w tej sytuacji winien bez wznawiania postępowania wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Tym samym orzekając w postępowaniu instancyjnym organ odwoławczy zobowiązany był zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uchylić i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zachowanie terminu miesięcznego musi być bowiem udowodnione przez stronę, a w złożonym wniosku o wznowienie postępowania skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała zachowania miesięcznego terminu. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania było spóźnione, gdyż zostało złożone po upływie miesięcznego terminu, określonego w przepisie art. 148 k.p.a.. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyjaśniając, że od października 2003 r. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, gdyż córka A. mieszka w Ł., gdzie jest zameldowana i studiuje na Politechnice [...] i utrzymuje się z otrzymywanego stypendium. Skarżąca oświadczyła ponadto, iż nie posiada żadnych innych dochodów prócz zasiłków z pomocy społecznej, natomiast uznanie organów administracji publicznej, że prowadzi wspólne gospodarstwo z córką pozbawiło ją środków do życia, gdyż stały zasiłek w kwocie 30 zł na nic jej nie wystarcza. Jest osobą samotną zmuszoną pożyczać pieniądze na jedzenie, leki, rachunki i węgiel. Powołując się na orzeczenie lekarskie o stopniu niepełnosprawności Nr [...], z dnia [...], wskazała, iż jej choroba psychiczna nie pozwalała odwoływać się od krzywdzących decyzji. W ocenie skarżącej została umyślnie pozbawiona środków do życia, a walka o życie była dla niej ważniejsza i w najsłabszych momentach życia nie musiała być obwarowana "jakimiś terminami". Dodatkowo w skardze A. B. podniosła, iż w październiku 2007 r. wniosła o pomoc na zakup węgla ze środków celowych i do dnia złożenia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi, co pogarsza już i tak trudną sytuację, w której się znalazła. Do skargi załączono kopię wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] r. w sprawie [...]; orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] oraz potwierdzenie zameldowania A. B. na pobyt czasowy w Ł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego bezczynności organu administracji w sprawie podania skarżącej o zasiłek celowy na zakup węgla, organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznano A. B. pomoc społeczną na wskazany cel w wysokości 200 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z przepisem art. 134 par. 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organów administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a w szczególności postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...]. W niniejszej sprawie Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie zasiłku stałego (zmienioną decyzją Nr [...]). Wydał zatem postanowienie, które zgodnie z treścią przepisu art. 149 par. 2 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie jednak decyzją z dnia 10. września 2007 r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] i umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu wydanie takiej decyzji na tym etapie postępowania stanowiło naruszenie przepisów art. 149 i 151 k.p.a. mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 149 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, organ może wydać albo postanowienie o wznowieniu postępowania w danej sprawie (art. 149 par. 1 k.p.a.), albo decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 3 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania zgodnie z przepisem art. 149 par. 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zażalenie na taki postanowienie nie przysługuje. Stosownie bowiem do art. 141 par. 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy natomiast rozdziału 12 k.p.a. o wznowieniu postępowania nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22. kwietnia 2002 r., w sprawie sygn. akt IV SA 1439/99, LEX nr 80588). Istotną konstatacją jest to, iż w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania organ może jedyne wydać decyzję wskazane w treści art. 151 par. 1 i par. 2 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie natomiast wynika, iż przedmiotowy wniosek A. B. o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zatem w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw, aby wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji zobowiązany był tylko i wyłącznie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie określonym w przepisie art. 149 par. 3 k.p.a. Skoro jednak organ pierwszej instancji wydał postanowienie wznawiające postępowanie, które w świetle ustaleń poczynionych w toku postępowania okazało się zupełnie bezpodstawne, to rolą organów administracji rozpoznających sprawę w toku instancji było wyeliminowane tegoż rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jednocześnie z umorzeniem postępowania wznowieniowego. Wydaje się natomiast, iż organowi odwoławczemu umknęła z pola widzenia okoliczność, iż postanowienie wznawiające postępowanie zostało wydane i nadal funkcjonował w obrocie prawnym. Stan prawny ukształtowany wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji opiewa bowiem na umorzenie postępowania wznowieniowego i z tą konstatacją organów obu instancji wypada się zgodzić, ale jednocześnie zupełnie pomija – pozostawiając w obrocie prawnym – wielce doniosłe postanowienie o wznowieniu postępowania. Tak długo, jak owo postanowienie funkcjonować będzie w obrocie prawnym niepodobna uznać, iż organy administracji w sposób odpowiadający prawu rozpoznały wniosek skarżącej o wznowienie postępowania. Jedynie na marginesie należy odnieść się do zarzutów skargi, gdyż dotyczą one w istocie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...] zmienionej decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zasiłku stałego. Ocena dopuszczalności wznowienia postępowania na tym etapie nie ma bowiem wpływu na zakres praw i obowiązków wynikających z wyżej wymienionych decyzji Wójta Gminy B. Ocenie podlega bowiem postępowanie wznowieniowe, nie zaś postępowanie dotyczące zasiłku stałego. Jest zatem oczywiste, iż tego rodzaju zarzuty, odnoszące się do decyzji w sprawie przyznania A. B. prawa do zasiłku stałego, muszą być ocenione jako bezpodstawne w sprawie o wznowienie postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1. lutego 2001 r., w sprawie o sygn. akt IV SA 2436/98, LEX Nr 55759). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, wydając postanowienie z dnia [...], Nr [...] naruszył przepisy art. 148 par. 1 i 2 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a., w sposób mający niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Jednoczesne pozostawienie tegoż postanowienia w obrocie prawnym pomimo umorzenia postępowania wznowieniowego wskazuje dobitnie na istotne nieprawidłowości w załatwieniu sprawy administracyjnej. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", w związku z art. 135 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego – poprzez uchylenie – nie tylko decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą ale także postanowienie o wznowieniu postępowania, które nie mogło być przedmiotem odrębnego zaskarżenia, a którego uchylenie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. J.S.