II SA/Łd 1119/07

Dnia 29 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi Z. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717), par. 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), par. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie małego obiektu handlowego na terenie działki nr ewid. [...], obręb P., gmina P. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] B. K. i L. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie małego obiektu handlowego spożywczo – przemysłowego. W toku postępowania ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzyskano niezbędne uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w O. z dnia [...], nr [...], opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z dnia [...], nr [...], postanowienie Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. z dnia [...], nr [...]. Uznając, że wniesione przez Z. M. i B. M. – właścicieli działki nr ewid. [...] zastrzeżenia nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, Wójt Gminy P. podniósł, że uzyskano pozytywną opinię o lokalizacji inwestycji od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. Planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy powiększenia zaplecza na składowanie towarów spożywczo – przemysłowych a nie budowy sanitariatów i zbiornika bezodpływowego na nieczystości. Uznając, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji podniósł nadto, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie ogólnym gminy P. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. W odwołaniu Z. M. i B. M. podnieśli, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie w pasie drogowym obiektu handlowego na terenie działki o nr ewid. [...], podczas gdy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. wydała opinię co do działki o nr [...]. Zdaniem odwołujących się wskazana decyzja narusza w rażący sposób treść art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1981r. o drogach publicznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115). Z treści zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że B. K. i L. K. nie uzyskali zgody właściwego zarządcy drogi, w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy było przedwczesne. Ponadto zdaniem Z. M. i B. M. planowana rozbudowa zaplecza sklepu ma charakter pozorny, gdyż dotyczy budowy sanitariatów wraz z szambem i nie jest z pewnością szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wywodził, że stosownie do art. 127 par. 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie może złożyć tylko strona. W myśl art. 28 K.p.a stroną postępowania jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny jako własny i konkretny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak wykazać naruszenia prawa dotyczącego sfery jego praw czy obowiązków. Tezy te należy odnieść do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dla przypisania zatem konkretnemu podmiotowi interesu prawnego do wystąpienia w sprawie, koniecznym jest wskazanie, czy i jaki wpływ dla nieruchomości sąsiedniej ma ta inwestycja. Z samego sąsiedztwa nieruchomości nie można wywodzić interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Obiekt objęty planowaną rozbudową znajduje się na działce oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej część pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Terenem tym wnioskodawcy dysponują na mocy umowy zawartej z zarządcą drogi, tj. Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Jak wynika z analizy funkcji oraz zagospodarowania terenu do nieruchomości tej przylega od strony północnej nieruchomość skarżących oznaczona nr ewid. [...] zabudowana domem mieszkalnym ze sklepem spożywczo – przemysłowym. Zakres przestrzenny projektowanej inwestycji jest niewielki. Nie należy ona także do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, nie można w ogóle mówić o jej ujemnym oddziaływaniu i wykraczaniu poza teren pozostający w gestii inwestorów. Okoliczności te nie uprawniają więc skarżących do działania w sprawie w charakterze strony. Ustosunkowując się zarzutów podnoszonych przez nich w odwołaniu oraz w postępowaniu przed organem I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło natomiast, iż są one w rzeczywistości wyrazem działania w interesie publicznym, a nadto dotyczą ich interesu faktycznego. Z okoliczności tych nie można jednak wywodzić uprawnień do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym interesów prawnych innych osób związanych z zagospodarowaniem terenu, do którego mają uprawnienia. W skardze na powyższą decyzję Z. M. i B. M. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 K.p.a., skarżący podnieśli, że działka, na której znajduje się ich dom, bezpośrednio graniczy z pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Rozbudowa sklepu leżącego w pasie drogowym tuż obok wjazdu na ich posesję jest sprzeczna z ich życiowymi interesami. Zdaniem Z. M. i B. M. uciążliwość sąsiedztwa planowanego przedsięwzięcia ma polegać na wybudowaniu zaplecza sklepu oraz sanitariatów. Z uwagi na brak sieci kanalizacyjnej wiązałoby się to z budową szamba pod oknami ich domu. Wnioskodawcy nie kryli swych intencji w postępowaniu przed organem I instancji, a na spotkaniu u Wójta Gminy P. skarżący zostali poinformowani o tym, że rozbudowa zaplecza polegać będzie również na budowie sanitariatów, a co za tym idzie i szamba. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawę prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało orzeczenie o charakterze proceduralnym uznając, iż wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony postępowania, a zatem postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. Rozstrzygnięcie to umotywowane zostało brakiem interesu prawnego odwołujących się, a w konsekwencji wadliwym przyznaniem im przez organ I instancji przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 K.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego ( przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27.09.2001 r., I SA 2326/00 LEX nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13.03.2002 r., IV SA 2085/98 LEX nr 55752 ). Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725 ). W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) unormowania prawne w zakresie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określa art. 6 ust. 2, który stanowi, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, a nadto do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją wymienioną w powołanym przepisie. Skarżący są bowiem sąsiadami nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, jako że ich działka graniczy bezpośrednio z działką inwestorów. Co prawda, wskazany przepis nie odwołuje się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", o którym stanowi art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 118 ze zm. ), niemniej jednak linia orzecznictwa ukształtowana na gruncie obowiązywania tego przepisu ma również zastosowanie w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu, a w konsekwencji stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania procesowego statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji ( vide: wyrok NSA z 28.09.2006 r. II OSK 726/2006 – LEX nr 203457; wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2006 r. IVSA/Wa 33/2006 – LEX nr 222273 ). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy pozbawiając skarżących przymiotu strony postępowania winien w uzasadnieniu decyzji zawrzeć argumenty wskazujące na brak uprawnień odwołujących się do uczestnictwa w tym postępowaniu ( vide; wyrok WSA w Warszawie z 6.11.2006 r. VII SA/Wa 575/2006 – Lex Polonica nr 419633 ). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł tylko lakoniczne stwierdzenie, iż "zakres przestrzenny przedmiotowej inwestycji jest niewielki, inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan środowiska, wobec tego nie można w ogóle mówić o jej ujemnym oddziaływaniu i wykraczającym poza teren będący w gestii inwestorów". Uzasadnienie kwestionowanej decyzji narusza w ocenie Sądu dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zaś postępowanie przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. obligujących organ do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Stwierdzenie bowiem, iż określony podmiot nie posiada przymiotu strony musi być poprzedzone jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości ustaleniem, że nie posiada on interesu prawnego, który przede wszystkim związany jest z ograniczeniami w możliwości zabudowy własnej działki, czy też wynikającymi z przepisów prawa, a niedopuszczalnymi ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił, czy ograniczenia te występują. Nie wiadomo wszak w jakiej odległości od granicy działki usytuowany jest budynek skarżących, w jakiej zaś planowana jest rozbudowa obiektu inwestorów. Skarżący podnieśli natomiast, iż "rozbudowa ma nastąpić tuż obok wjazdu na ich posesję, przesłaniając im okna budynku, w którym zamieszkują. Ponadto z uwagi na brak sieci kanalizacyjnej rozbudowa wiąże się z budową szamba pod ich oknami". Należy również podkreślić, że ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dokumentów, w tym map, nie można jednoznacznie określić ani usytuowania planowanej rozbudowy w stosunku do budynku skarżących, ani też odległości, co bez wątpienia ma istotne znaczenie z punktu widzenia ich interesu. Pominięcie tych istotnych ustaleń uniemożliwiało jednoznaczną ocenę warunkującą pozbawienie skarżących przymiotu strony postępowania, a decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze należało uznać za co najmniej przedwczesną. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. A.D.