II SA/Łd 1120/10

Dnia 8 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i umorzyło postępowanie I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta B., ustalił na wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie farm elektrowni wiatrowych usytuowanych na działkach Nr [...] i [...] we wsi K. oraz na działce Nr [...] we wsi B., gmina B. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 i 55, art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie wskazując, że realizacja inwestycji na wskazanym terenie jest niedopuszczalna. W okolicy funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa i rolno – spożywcza. Inwestycja będzie uciążliwa dla zamieszkującej w pobliżu ludności i dla środowiska naturalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu organ podzielając linię orzecznictwa sądów administracyjnych zakwestionował prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego – budowy farm elektrowni wiatrowych – do inwestycji celu publicznego. W ocenie organu, aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie dają podstawy do przyjęcia, że istnieje podstawa prawna do uznania elektrowni wiatrowej, jako urządzenia do wytwarzania energii elektrycznej, za inwestycję celu publicznego. Zgodnie z regulacją art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expresis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9, bądź zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny wyraźnie powiązany z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu. W przekonaniu organu pominięcie budowy elektrowni wiatrowych w tymże katalogu nie jest wynikiem przeoczenia ustawodawcy. Domniemanie racjonalności ustawodawcy wzmacniają rezultaty wykładni historycznej. Mianowicie, uchwalając pierwotny tekst ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne, m. in. znowelizowano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W wyniku przeprowadzonych zmian (z dniem 5 grudnia 1997 roku) zaczął obowiązywać do końca 1997 roku przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń instalacji elektrycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci". Z dniem 1 stycznia 1998 roku tego rodzaju kwestie zaczął regulować powoływany już wielokrotnie przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wymienionym art. 46 ust. 2 pkt 4a zostały wskazane expresis verbis elektrownie, obejmujące niewątpliwie także elektrownie wiatrowe. Obecnie elektrownie będą mogły być realizowane, tam gdzie nie ma planu miejscowego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla farm elektrowni wiatrowych i ewentualnie z oddzielnym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kabla energetycznego, po uprzednim uzyskaniu decyzji zarządcy drogi krajowej zezwalającej na umieszczenie kabla w pasie drogowym. Reasumując, organ drugiej instancji stwierdził, iż decyzję pierwszej instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie w pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe, bowiem wniosek inwestora formalnie nie dotyczył inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w S. zarzucił naruszenie prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 ust. 1 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja w postaci budowy farm elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty tożsame, co w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 29 maja 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 257/09, uchylił w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że bezspornym w sprawie jest to, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowej. Rozważając czy inwestycja w postaci budowy farmy elektrowni wiatrowych stanowi inwestycję celu publicznego WSA w Łodzi wyjaśnił, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"). Jednak sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na tą niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Nadto WSA w Łodzi uznał, że planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego tym niemniej, okoliczność, że strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z taką inwestycją, stanowi o bezzasadności jej żądania, a nie o bezprzedmiotowości postępowania. W takiej sytuacji jest to podstawa do odmowy wydania decyzji o żądanej treści, a nie do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 września 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1377/09, uchylił wskazany wyżej wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009r. w uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną jest związany stanowiskiem inwestora i w sytuacji gdy inwestor żąda potraktowania jego inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może uznać, że w istocie wniosek dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Zatem skoro inwestor wnosi o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obiektu, który nie ma takiego charakteru odpowiednim rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że za przesądzone uznać należało, iż organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną jest związany stanowiskiem inwestora i w sytuacji, gdy inwestor żąda potraktowania jego inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może uznać, że w istocie wniosek dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Skoro inwestor wnosi o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obiektu, który nie ma takiego charakteru odpowiednim rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania. Odmowa uwzględnienia wniosku mogłaby nastąpić tylko wówczas gdyby materialne warunki dla uwzględnienia wniosku nie zostały spełnione. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nie może być mowy o uwzględnieniu warunków materialnych, gdy obiekt nie jest inwestycją celu publicznego. Umorzenie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma ten skutek, że realizacja procesu inwestycyjnego będzie możliwa dopiero wtedy, gdy inwestor wystąpi do właściwego organu z odpowiednim wnioskiem - to jest o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z podnoszoną w sprawie kwestią, że danego rodzaju inwestycja powinna być traktowana, jako inwestycja celu publicznego wypada zauważyć, że niekwestionowane w sprawie aktualne uregulowanie ustawowe na to nie pozwala. Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do oceny tego rodzaju unormowań. Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zaskarżonej decyzji, słusznie wywiodło, że ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa rodzaje inwestycji: - celu publicznego, dla której wydawana jest decyzja według określonych zasad i w określonym trybie; - innego rodzaju inwestycje normatywnie nieokreślone jako inwestycje celu publicznego, dla których jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy. Nadto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 5 ustala definicję inwestycji celu publicznego – odsyłając do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 pkt 2 stanowi się, iż celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a więc z treści tej normy wynika, że budowa elektrowni wiatrowej, jako nowego obiektu niewymienionego w danym przepisie, nie stanowi inwestycji celu publicznego. Wobec tego w pełni słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., że skoro obie wyżej wymienione decyzje są przez ustawodawcę traktowane całkowicie odrębnie, żądzą się zasadniczo odrębnymi rozwiązaniami prawnomaterialnymi i procesowymi to sprawa musi być załatwiana zgodnie z tymi przepisami. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. m.o.