II SA/Łd 1122/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz Z. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. II SA/Łd 1122/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz.124) odmówił Z. K. decyzji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego II kondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. A 45 A. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia 25 maja 1988 roku (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 14, poz. 128) objętą wykazem aktów prawa miejscowego ( Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 4, poz. 51 z 1991 roku) oraz z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr XX/215/92 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 20 marca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 3, poz. 25), uchwałą Nr XXXV/374/93 Rady Miejskiej w P. z dnia 21 października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 17, poz. 277) i uchwałą Nr III/14/94 Rady Miejskiej w P. z dnia 3 sierpnia 1994 r. ( Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 23, poz. 139) oraz uchwałami Nr LII/613/98, LII/614/98, LII/615/98 Rady Miejskiej w P. z dnia 10 czerwca 1998 r.( Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 16, poz. 221, 222 i 223), uchwałą Nr VIII/114/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 lutego 1999 r. ( Dz. Woj. Łódzkiego Nr 73, poz. 831), uchwałą Nr VIII/115/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 lutego 1999 r. ( Dz. U. Woj. łódzkiego Nr 59, poz. 620), uchwałą Nr VIII/116/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 lutego 1999 r. ( Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 73, poz.832), uchwałą Nr XIII/246/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 8 września 1999 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego, Nr 139, poz. 1517), uchwałą Nr XXXIII/547/2001 Rady Miejskiej w P. z dnia 8 września 1999 r. ( Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 139, poz.1517), uchwałą Nr XXXIII/547/2001 Rady Miejskiej w P. z dnia 28 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 45, poz. 435), uchwałą Nr XXXVI/613/2001 Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 119, poz.1300), uchwałą Nr XXXVI 614 Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 119, poz.1301) działka położona przy ul. A 45 A - działka o nr ewid. [...] obręb 24 w P. znajduje się w podjednostce urbanistycznej 11.32.A2.M przeznaczonej pod tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z usługami towarzyszącymi. Zabudowa uzupełniająca oraz przekształcanie istniejącego zagospodarowania wymaga przedłożenia koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji wraz z jego najbliższym otoczeniem. Ustalenia ogólne wynikające z lokalnej polityki miasta : A- Strefa terenów zurbanizowanych ukształtowanych przestrzennie, A2 - tereny z wykształconym zainwestowaniem przeznaczone do dalszego zainwestowania. Istnieje możliwość zagospodarowania poszczególnych działek pod warunkiem nawiązywania do zabudowy otaczającej i uhonorowania istniejącego układu przestrzennego. Ustalenia funkcji wiodących w zagospodarowaniu przestrzennym miasta: Wyznaczony typ zagospodarowania: M- tereny mieszkaniowe: obejmują tereny budownictwa jedno i wielorodzinnego wraz z towarzyszącymi usługami podstawowymi z dziedziny oświaty, zdrowia, kultury, handlu, gastronomii i obsługi ludności wraz z zielenią towarzyszącą i osiedlową Na terenach mieszkaniowych dopuszcza się usługi rzemieślnicze, których uciążliwość nie wykracza poza budynek, w którym są zlokalizowane. Osiedle budownictwa mieszkaniowego zostało zrealizowane na podstawie planu realizacyjnego zagospodarowania terenu [...] zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...]. Układ przestrzenny osiedla ukształtowany jest między innymi istniejącą linią zabudowy od strony ul. A, która obecnie posiada szerokość w liniach regulacyjnych 30 m. Linia ta przebiega po granicy zachodniej działki o nr ewid. [...] obręb 24. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości 15 m w kierunku wschodnim, od linii rozgraniczającej ul. A. Przy realizacji osiedla linia zabudowy została zachowana i możliwość zagospodarowania strefy zurbanizowanej istnieje pod warunkiem jej uhonorowania. Taki przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy wyklucza realizację projektowanego budynku. Organ stwierdził, że mając na uwadze zapisy ustaleń ogólnych wynikających z lokalnej polityki miasta, a w szczególności uhonorowanie istniejącego układu przestrzennego i zabudowy otaczającej, realizacja projektowanego obiektu na terenie działki objętej wnioskiem byłaby sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Z uwagi na powyższe uznano, że projektowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nowo projektowana zabudowa naruszałaby ukształtowaną na przestrzeni ostatnich lat linie zabudowy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i art. 43 , art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz. 124 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oraz nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. podniósł, iż zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji stwierdzenie, "że projektowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdyż nowoprojektowana zabudowa naruszałaby ukształtowana na przestrzeni ostatnich lat linię zabudowy" jest sprzeczne ze stanem faktycznym . Z. K. wskazał, iż kupując w 1993 roku działkę nr [...] /we współwłasności/ zamierzał ją stosownie zagospodarować. Urząd Miasta nie poinformował go jednak o zamiarze realizacji planu miejscowego, na którego ustalenia nie miał żadnego wpływu. W przekonaniu odwołującego się wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie wykracza poza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do jednostki urbanistycznej 11.32.A2.M przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe z usługami towarzyszącymi, nie koliduje z najbliższym otoczeniem i lokalną polityką miasta. Przedstawiona przez Z. K. koncepcja nie narusza linii zabudowy ul. A, tak jak chociażby budynek nazwany "M.". Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jako akt prawa miejscowego wiąże zarówno właścicieli gruntów jak i organy administracji publicznej rozstrzygające o ich zagospodarowaniu – art. 7 w/w ustawy. Ustalenia planu określają sposób korzystania z terenu, a zarazem wykonywania prawa własności w rozumieniu art. 140 kc. Oznacza to, że każde projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne musi być zgodne z jego postanowieniami. Sankcją naruszenia tej zasady jest nieważność decyzji - art. 46a ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. W postępowaniu administracyjnym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być zmieniane, dowolnie interpretowane ani też skutecznie kwestionowane. Według miejscowego planu zagospodarowania, powołanego w decyzji organu I instancji, przedmiotowa nieruchomość położona w P. znajduje się w jednostce urbanistycznej 11.32.A2.M, w której tereny przeznaczone są pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe wraz z usługami towarzyszącymi, gdzie zabudowa uzupełniająca oraz przekształcenie istniejącego zagospodarowania wymaga przedłożenia koncepcji zagospodarowania inwestycji wraz z jego najbliższym otoczeniem. Plan zastrzega równocześnie, że tereny z wykształconym zainwestowaniem, oznaczone symbolem A2, gdzie leży objęta wnioskiem nieruchomość, podlegają zagospodarowaniu pod warunkiem nawiązania do zabudowy otaczającej i uhonorowania istniejącego układu przestrzennego. Działka skarżącego położona jest między liniami rozgraniczającymi ul. A, a ukształtowaną przestrzennie linią istniejącej zabudowy. Z powyższych ustaleń planu wynika zatem, że na omawianym terenie możliwa jest tylko realizacja wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, nawiązująca do otaczającej zabudowy wielorodzinnej zrealizowanego osiedla, zachowująca istniejący układ przestrzenny, którego elementem m.in. jest ukształtowana linia zabudowy od ul. A, przebiegająca wzdłuż wschodniej granicy przedmiotowej działki nr [...]. Okoliczności te wyłączają zatem możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tej nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. K. wniósł o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, iż w chwili nabywania działki, na której miała być realizowana przedmiotowa inwestycja nie został poinformowany o istniejącym dla danego terenu miejscowym planie zagospodarowania terenu, który wykluczał taką możliwość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu. Kolegium stwierdziło, iż zaskarżoną decyzję doręczono skarżącemu w dniu 14 czerwca 2002 r. wniósł skargę w dniu 18 lipca 2002 roku, a więc z uchybieniem 30 dniowego terminu do jej wniesienia. Niezależnie od powyższego wniosku, odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż zarzuty te dotyczą w istocie okoliczności zmiany planu miejscowego zagospodarowania miasta P., obejmującego m.in. działkę skarżącego, stanowiącego podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji projektowanej przez skarżącego. Obowiązujące aktualnie ustalenia (od 1994 r.) planu zagospodarowania przestrzennego miasta sytuują działkę skarżącego w jednostce urbanistycznej 11.32.A2.M i między liniami rozgraniczającymi ul. A z ukształtowaną przestrzennie linią zabudowy przebiegającą wzdłuż wschodniej granicy działki. Z tego też powodu projektowana zabudowa tej działki jest wyłączona. W poprzedniej wersji planu zagospodarowania teren ten położony był w jednostce K15MW wyznaczającej mu funkcje budownictwa mieszkaniowego, tyle że bez ograniczeń, o których stanowią aktualne ustalenia planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art.7 i art.77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera c) powołanej na wstępie ustawy. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (pkt 1) oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Według art. 2 ust. 1 tejże ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy). Warunkiem realizacji powyższych założeń ustawodawcy jest m.in. właściwe stosowanie art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Jednocześnie art. 43 stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust.2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw art.2 ust.2 ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art.7 ustawy). Ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Jeżeli zatem plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z obowiązującym prawem. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą art.8 ust.1. Oznacza to, że podstawą decyzji rozstrzygającej o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego muszą być, znajdujące się w aktach sprawy, część graficzna i część opisowa planu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu i jego tekst. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1986 roku - II SA 2037/85, ONSA 1986, z.1, poz. 6). Zasadnicze zagadnienie sprowadza się do oceny, czy w niniejszej sprawie dopuszczalna jest na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jakakolwiek zabudowa, a w szczególności budowa budynku usługowo - mieszkalnego. Skarżący Z. K. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w P., przy ul. A 45A, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obręb 24. Organy administracji publicznej odmówiły ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego uznając, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. symbolem 11.32.A2.M. Zdaniem organów administracji publicznej obu instancji działka skarżącego leży między liniami rozgraniczającymi ul. A z ukształtowaną przestrzennie linią zabudowy przebiegającą wzdłuż wschodniej granicy działki. Istniejąca linia zabudowy od strony ul. A, która obecnie posiada szerokość w liniach regulacyjnych 30m, przebiega po granicy zachodniej działki o nr ewid. [...] obręb 24. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości 15m w kierunku wschodnim, od linii rozgraniczającej ul. A. Możliwość zagospodarowania strefy zurbanizowanej istnieje, zdaniem organów, pod warunkiem uhonorowania linii zabudowy. Taki przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy wyklucza realizację projektowanego budynku. W tym miejscu należy podnieść, iż w aktach administracyjnych znajduje się "wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (obowiązujący od 1994 roku)", przy czym nie naniesiono adnotacji, czy jest to wyrys uwzględniający liczne zmiany planu dokonane po 1994 roku. Według załączonego do akt wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem A2 istnieje możliwość zagospodarowania poszczególnych działek pod warunkiem nawiązania do zabudowy otaczającej i uhonorowania istniejącego układu przestrzennego. Ustalenia planu nie posługują się pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tej sytuacji organ winien rozważyć, czy nawiązanie do zabudowy otaczającej i uhonorowanie istniejącego układu przestrzennego musi oznaczać rygorystyczne dostosowanie się inwestora do istniejącej linii zabudowy. Organ winien też uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, gdyż interpretacja tekstu planu w powiązaniu z jego wyrysem przesądza o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Nadto w aktach sprawy brak jest dostatecznych danych, aby uznać ponad wszelką wątpliwość, iż istniejąca linia zabudowy od strony ul. A posiada szerokość 15 m - licząc od linii rozgraniczającej ulicy A - i taki przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy wyklucza realizację projektowanego budynku. Nieprzekraczalną linie zabudowy zaznaczono na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, lecz trudno doszukać się takich oznaczeń na wyrysie z planu. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez skarżącego budzi uzasadnione wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p.