II SA/Łd 1125/04

Dnia 25 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA: Wiktor Jarzębowski (spr.), Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T.K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oddala skargę II SA/Łd 1125/04 Uzasadnienie Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] o pozbawieniu T.K. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu stwierdził, że T.K. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach pełnienia służby wojskowej w okresie po 30 czerwca 1947 r. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. z 1997 r., Dz.U. Nr 142, poz. 950 ze zm.) osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w "charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w artykule 2 oraz w artykule 4, pozbawia się uprawnień kombatanckich. T.K. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniając, że pozbawienie go uprawnień kombatanckich jest dla niego krzywdzące i prowadzi do pogorszenia jego sytuacji materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lipca 2003 r., sygn. akt. II SA/Łd 1516/00 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie naruszył ani prawa materialnego, ani prawa procesowego. Art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o kombatantach stanowi samodzielną podstawę prawną do pozbawienia uprawnień kombatanckich niektórych kategorii osób. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny dokładnie odpowiada przesłankom przewidzianym w tym przepisie. Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych, otrzymał uprawnienia kombatanckie na podstawie zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień w Ł. z dnia [...] potwierdzającego pełnienie służby w Ludowym Wojsku Polskim i uczestniczenie w walkach zbrojnych z bandami w okresie od 12 lipca 1951 r. do 26 listopada 1951 r. w składzie grup operacyjnych wydzielonych z [...] Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego do likwidacji reakcyjnego podziemia. Zarząd Wojewódzki ZBoWiD orzekł w decyzji z dnia [...], że skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w w/w czasie. Fakty te potwierdza życiorys skarżącego i jego deklaracja członkowska ZBoWiD. Podstawą do zachowania przez skarżącego uprawnień kombatanckich byłoby wykazanie okoliczności określonych w art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach. Jednakże z ustalonych w toku postępowania okoliczności nie wynika, aby skarżący zachował uprawnienia kombatanckie z innych tytułów, a w szczególności z racji walk z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii lub grupami Wehrwolfu. Pismem z dnia 26 listopada 2003 r. T.K. zwrócił się do Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie sprawy o pozbawienia go uprawnień kombatanckich. Do pisma załączył zaświadczenie Wojskowej Komendy Uzupełnień w Ł. z dnia [...] o przebiegu służby wojskowej. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując się na art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej o pozbawieniu T.K. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, aby w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne lub prawne uzasadniające uchylenia decyzji ostatecznej. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że zainteresowany pełnił zasadniczą służbę wojskową w okresie od 23 czerwca 1950 r. do 1 listopada 1952 r. i osobiście uczestniczył w walkach zbrojnych z bandami w okresie od 12 lipca 1951 r. do 26 listopada 1951 r. w składzie grup operacyjnych wydzielonych z [...] Pułku KBW. Fakt, że zainteresowany brał udział w "utrwalaniu władzy ludowej" i wyłącznie z tego tytułu uzyskał uprawnienia kombatanckie stanowił samoistną podstawę do pozbawienia go tych uprawnień. W sprawie brak jest dowodów świadczących o możliwości zachowania przez zainteresowanego uprawnień kombatanckich. Dokonane w sprawie ustalenia nie wskazują, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiały za uchyleniem wcześniejszej decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu o pozbawieniu T.K. uprawnień kombatanckich. Poza tym organ administracji jest związany oceną prawną NSA wyrażoną w powyższym wyroku z dnia 4 lipca 2003 r. W dniu 5 marca 2004 r. T.K. zwrócił się do Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie sprawy i podkreślił, że walczył z bronią w ręku, co jego zdaniem nie jest równoznaczne z utrwalaniem władzy ludowej. W uzupełnieniu tego pisma stwierdził, że będąc prostym żołnierzem spełniał jedynie powinności wobec Ojczyzny. Nie mógł wiedzieć, że spełniał zadania, które dziś ujęto w kategorię "utrwalania władzy ludowej". Nie zdawali sobie z tego sprawy także jego rówieśnicy w mundurach. Jako młody człowiek doznał w czasie pełnienia służby wojskowej poważnego uszczerbku na zdrowiu, co w kolejnych latach było przeszkodą w podejmowaniu lepiej płatnych prac fizycznych. Obecnie jest schorowanym, starszym człowiekiem. Pozbawienie go uprawnień kombatanckich odczuwa tym boleśniej, że zna osoby, które służąc w wojsku w tym samym czasie i w podobnych warunkach uprawnienia te otrzymały. Decyzją z dnia [...], będącą obecnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną, wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że żadne przesłanki nie przemawiają za zmianą decyzji z dnia [...]. Podkreślił, że słuszny interes strony – jedna z przesłanek zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. nie może się sprowadzać do obchodzenia innych przepisów prawa, tj. w tej sprawie art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o kombatantach. Niewątpliwie w interesie strony leżałoby uniknięcie sankcji wskazanego przepisu, jednak organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zachowania przyznanych uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich pozbawieniu. Nie budzi wątpliwości, że zainteresowany uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w Ludowym Wojsku Polskim w okresie od czerwca 1951 r. do listopada 1952 r. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, aby T.K. spełniał jakiekolwiek przesłanki przewidziane w ustawie o kombatantach warunkujące zachowanie uprawnień kombatanckich. Ponadto zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) organ administracji był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2003 r. W skardze na powyższą decyzję T.K. podniósł, że jako żołnierz KBW walczył w okresie zimowym do marca 1952 r., a nie jak przyjęto we wcześniejszych decyzjach do listopada 1951 r. Działania bojowe, w których uczestniczył wyczerpywały znamiona walki zbrojnej. Dodał, że pozbawienie go uprawnień kombatanckich, przyznanych wcześniej prawomocną decyzją, jest sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na powyższe wnioskował o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte zostało na skutek złożenia przez T.K. pisma z dnia 26 listopada 2003 r. Pismo to nie zawiera precyzyjnie określonych żądań wskazujących jednoznacznie na tryb postępowania, który strona chciała uruchomić. Złożone jednak zostało nie tylko po ostatecznym pozbawieniu T.K. uprawnień kombatanckich ale także po skontrolowaniu decyzji ostatecznej w postępowaniu sądowo – administracyjnym. W związku z powyższym istniała jedynie możliwość ponownego rozpatrywania sprawy zasadności pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich w postępowaniu nadzwyczajnym. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje trzy rodzaje takich postępowań, a mianowicie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Poszczególne rodzaje postępowań nadzwyczajnych są wzajemnie niekonkurencyjne, co oznacza, że każdy z trybów przeznaczony jest do usuwania innych rodzajów wadliwości decyzji, a zatem nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenia prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, W-wa 1996, s. 612). W związku z tym na organie administracji ciążył obowiązek prawidłowego zakwalifikowania sprawy do właściwego trybu nadzwyczajnego, a w razie istnienia w tym zakresie wątpliwości – pouczenia strony o przysługujących trybach postępowania, stosownie do art. 9 k.p.a. i wezwania jej do sprecyzowania stanowiska w tym względzie. Biorąc pod uwagę treść pisma skarżącego z dnia 26 listopada 2003 r. nie wskazującego na istnienie jakiejkolwiek podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...], jak też nie wskazującego na jakąkolwiek przyczynę nieważności tego postępowania, oraz treść skargi – nie zawierającej zarzutów, co do rozpoznawania sprawy w błędnym trybie nadzwyczajnym, a także okoliczności sprawy – brak ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, należy uznać, że Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie naruszył przepisów k.p.a. rozpoznając niniejsza sprawę w trybie art. 154. W szczególności nie było podstaw do wznawiania postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zaświadczenie Wojskowej Komendy Uzupełnień z dnia [...], załączone do pisma skarżącego z dnia 26 listopada 2003 r., nie jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji i nie znanym organowi. Przebieg, rodzaj i czasokres pełnionej przez skarżącego służby wojskowej, w kontekście mającego dla sprawy podstawowe znaczenie przepisu – art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o kombatantach – były wcześniej ustalone i znane organowi administracji. Stosownie do art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w tym trybie nie zależy od wykazania, że decyzja, której wniosek strony dotyczy, jest wadliwa. Na podstawie tego przepisu mogą być bowiem uchylane lub zmieniane także decyzje nie naruszające prawa. Tryb ten jest w zasadzie przewidziany do weryfikacji decyzji formalnie poprawnych lub też dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a zatem nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zależy jednak od istnienia przesłanek określonych w tym przepisie, przy czym wystarczające jest istnienie jednej z dwu ustawowych przesłanek. Przesłanki te określone zostały pojęciami nieostrymi – interes społeczny, słuszny interes strony, a zatem możliwość zastosowania tego przepisu wymaga konkretnego wskazania, na czym w danej sprawie polega interes społeczny lub słuszny interes strony. Przykładowo tylko można wskazać, że przyczynami uchylenia lub zmiany wcześniejszej decyzji ostatecznej, w zależności od rodzaju sprawy, mogą być: zmiana wykładni przepisów, zmiana polityki administracyjnej, zmiana stanowiska samego organu administracji w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu. Sprawa o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest nową sprawą, odrębną od sprawy wcześniej zakończonej decyzją ostateczną – w tym wypadku decyzją z dnia [...] pozbawiającej T.K. uprawnień kombatanckich. W tej nowej sprawie organ administracji zobowiązany był ustalić istnienie przesłanek określonych w w/w przepisie. Według skarżącego, jak wynika z treści jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 marca 2004 r. oraz z dnia 10 sierpnia 2004 r., swój słuszny interes w zmianie decyzji ostatecznej upatruje on w fakcie, że nie mógł wiedzieć, iż walki z bandami, w których brał udział będą po latach traktowane jako udział w "utrwalaniu władzy ludowej". Zdaniem skarżącego walka z bronią w ręku nie jest jednoznaczna z walką o utrwalanie władzy ludowej. Poza tym zwrócił uwagę, że w czasie pełnienia służby wojskowej w trudnych powojennych czasach doznał uszczerbku na zdrowiu, a obecnie jest człowiekiem schorowanym. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w obu swych decyzjach w rozpatrywanej sprawie analizował sprawę pod względem istnienia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. Należy zgodzić się z wyrażonym poglądem, że w tego rodzaju sprawie ani słuszny interes strony, ani interes społeczny nie może polegać na przyznaniu zainteresowanemu określonego rodzaju korzyści polegającej na korzystaniu ze statusu kombatanta w sytuacji, gdy z obowiązującego prawa – art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o kombatantach – wynika, że osoba ta pozbawiona zostaje uprawnień kombatanckich. Brak jest też podstaw do twierdzenia, że pozbawienie skarżącego uprawnień kombatanckich nastąpiło z naruszeniem ustawy o kombatantach i zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. miałoby ten błąd naprawić. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że jego służba bojowa trwała nie do listopada 1951 r. ale do marca 1952 r. nie ma istotnego znaczenia, biorąc pod uwagę treść art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o kombatantach, a poza tym wskazywany we wcześniejszych decyzjach okres walki zbrojnej skarżącego wynikał z zaświadczenia WKU z T.K. [...] Zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. byłaby możliwa, gdyby ta nowa decyzja była zgodna z obowiązującym prawem. Uwzględnienie żądania skarżącego byłoby w tej sytuacji niezgodne z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Błędne jest natomiast stanowisko Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o związaniu oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA (mogło chodzić tylko o wyrok z dnia 4 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 1516/99). Artykuł 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), a nie jak błędnie wskazano w decyzji – art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), nie miał w tej sprawie zastosowania. Rozpatrywana obecnie sprawa zakończona decyzją ostateczną odmawiająca uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. wcześniejszej decyzji jest bowiem sprawą odrębną od sprawy o pozbawienie uprawnień kombatanckich. Błędne powołanie się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie organu. Skoro zatem, zaskarżona decyzja nie narusza art. 154 k.p.a., ani innych przepisów, to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) skargę należało oddalić.