II SA/Łd 1128/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1128/05 UZASADNIENIE Postanowieniem (Nr [...]) z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał A. Z. zamieszkałego w miejscowości P. nr 37 gm. S., jako inwestora budowy silosu na materiały sypkie typu BIN 10 na terenie swojej posesji, do przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów: szkice lub rysunki wykonanych robót, opis techniczny zbiornika wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, projekt zagospodarowania działki, zaświadczenie Urzędu Gminy w S. o zgodności wykonanego zbiornika z przepisami o planowaniu przestrzennym gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż w wyniku pisma W. K., w dniu 4 lutego 2005r. przeprowadzona została kontrola w sprawie legalności budowy zbiorników na posesji nr 37 w P.. W jej toku ustalono, iż w północnej części posesji znajdują się trzy zbiorniki na materiały sypkie typu BIN posadowione na płycie żelbetowej. Obecny w czasie kontroli Pan Z. wyjaśnił, iż zbiornik został wykonany w 2000 roku przez specjalistyczną firmę oraz że był inwestorem przeprowadzonych robót. Oświadczył także, iż nie posiada pozwolenia właściwego organu na wykonanie przedmiotowego zbiornika. Uwzględniając poczynione ustalenia organ nadzoru budowlanego, wskazał na treść art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1d ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w myśl którego budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 4,5 mb wymaga wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wymierzył podczas kontroli, przedmiotowy zbiornik posiada pojemność użytkową 13 m³ i wysokość nie przekraczającą 4,5 mb, wymagał zatem wcześniejszego zgłoszenia. W związku z poczynionymi ustaleniami na postawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia wskazanych dokumentów. W zawartym w treści rozstrzygnięcia pouczeniu skarżący został pouczony o sposobie i terminie wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Pismem z dnia 6 kwietnia 2005r. Pan Z. wniósł odwołanie od powyższego postanowienia. Wyjaśnił, iż silos został zakupiony pod koniec lat 90, firma BIN A. K. zamontowała silos, również od tej firmy inwestor dowiedział się, iż silosy do 20 ton nie podlegają prawu budowlanemu zgodnie z ekspertyzą wydaną przez Instytut Budownictwa i Mechanizacji Rolnictwa z dnia 22 sierpnia 1996r. Pan Z. wskazał, iż przez szereg lat przeprowadzał sprawy spadkowe gospodarstwa, gdzie obecnie znajdują się silosy, dopiero w czerwcu 2004r. uzyskał wpis do ksiąg wieczystych i dopiero od tego roku może ubiegać się o jakiekolwiek pozwolenia. Aktualnie zlecił wykonanie mapki geodezyjnej gospodarstwa – Biuro Geodezyjne w Ł. – mapka ma być wykonana do dnia 20 kwietnia 2005r. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia strony. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy i nie przysługuje na nie zażalenie. Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A. Z. rozbiórkę silosu na materiały sypkie typu BIN10 wybudowanego na terenie posesji nr 37 w miejscowości P. gm. S.. Uzasadniając przytoczył dotychczasowy przebieg czynności postępowania i podkreślił, iż postanowieniem z dnia [...] na stronę został nałożony obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie 30 dni. Wobec nie wywiązania się przez stronę z przedmiotowych obowiązków, na podstawie przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, organ uprawniony był do nakazania rozbiórki wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia silosu na materiały sypkie. W odwołaniu od powyższej decyzji Pan Z. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż gospodarstwo otrzymał w spadku po rodzicach, w 2004 roku uzyskał wpis do księgi wieczystej, przed tą datą nie mógł starać się o żadne pozwolenia i decyzje administracyjne dotyczące gospodarstwa. Wskazał, iż zbiornik został wybudowany przed 2000 rokiem, prawdopodobnie w 1998 roku, przez firmę specjalistyczną, która twierdziła, iż tego typu prace nie podlegają regulacji przepisów ustawy Prawo budowlane, natomiast dokumentacja związana z zakupem silosu została zniszczona. W 2005 roku strona sporządziła dokumentację geodezyjną, na której są naniesione silosy (w całej sprawie występują 3 silosy). W dalszej części strona wskazała na trudną sytuację materialną i na podupadły stan gospodarstwa. Decyzją (Nr [...]) z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa naziemnych zbiorników na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 4,5 mb, ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Pan Z. nie dopełnił powyższego obowiązku i organ dążąc do legalizacji obiektu wydał postanowienie na mocy, którego wezwał inwestora do przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów w terminie 30 dni. W myśl natomiast art. 49b ust. 3 w/w ustawy w przypadku nie spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 stosuje się ust. 1 który stanowi, że "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu organu". Powyższy przepis ma charakter obligatoryjny, zatem w wyniku niewykonania przez inwestora obowiązku polegającego na przedłożeniu odpowiednich dokumentów w terminie 30 dni, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Pan Z. wyjaśnił, iż silos, wraz z dwoma innymi, został posadowiony na fundamencie wykonanym w latach 60 pod maszyny rolnicze. Posiada do nich dokumentację, plany geodezyjne zabudowy wysokiej z naniesionymi silosami. Podkreślił, iż zgodnie z ekspertyzą Instytutu Mechanizacji i Elektryzacji Rolnictwa na silosy typu BIN nie była wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani nie było konieczne ustanowienie kierownika budowy z uprawnieniami. Oświadczył, iż wszystkie zbiorniki były prawdopodobnie budowane na początku lat 90 przez innego użytkownika, a inwestor dopiero w 2002r. stał się właścicielem gospodarstwa, do tego czasu mieszkał w W. i nie znał przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Rozpatrując skargę w tak określonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, których skutkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała samowola budowlana. Faktu tego nie kwestionuje sam inwestor, który oświadczył, iż nie posiada żadnych dokumentów zatwierdzających posadowienie przedmiotowego zbiornika na jego działce. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1d ustawy Prawo budowlane, budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 4,5 mb wymaga wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Przeprowadzone w toku kontroli pomiary zbiornika wskazują, iż posiada on pojemność użytkową 13 m³ i wysokość nieprzekraczającą 4,5 mb, wymagane było zatem zgłoszenie właściwemu organowi. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, ustawodawca jako zasadę przyjął, zgodnie z art. 49b ust. 1 w/w ustawy, iż właściwy organ powinien nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez ten organ. W przepisie tym jednak przewidziano możliwość odstępstwa od tej zasady, ustalając, że stosuje się ją "z zastrzeżeniem ust. 2". Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 49b ustawy Prawo budowlane, " Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Komentowany artykuł umożliwia legalizację obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu właściwego organu. Legalizacja jest uzależniona od zgodności budowy takiego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Po stwierdzeniu, iż zachodzą powyższe przesłanki, właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na stronę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni, wskazanych w przepisie dokumentów, nadto w przypadku gdy roboty budowlane są w toku, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały już wykonane, nie zaistniała zatem koniczność wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy czym dla sprawy nie jest istotna data zakończenia tych prac, istotne jest ustalenie czy obiekt spełnia przesłanki do jego legalizacji. Organ prowadzący postępowanie rozpoczął postępowanie legalizacyjne od wydania postanowienia, którym zobowiązał stronę do przedłożenia w terminie 30 dni wskazanych dokumentów. Po upływie powyższego terminu i nie wywiązaniu się przez inwestora z nałożonego obowiązku organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego zbiornika. Nie ustalił zatem, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część tego obowiązku organ przerzucił na inwestora zobowiązując go do złożenia zaświadczenia Urzędu Gminy w S. o zgodności wykonanego zbiornika z przepisami o planowaniu przestrzennym gminy. Jednakże Urząd ten nie jest właściwy do przeprowadzenia takich ustaleń i wydania zaświadczenia. Organ prowadzący postępowanie winien z urzędu sprawdzić czy dla terenu, na którym znajduje się obiekt, jest ustalony aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a następnie czy obiekt jest zgodny z ustaleniami tego planu oraz z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przypadku natomiast, gdy dla danego terenu nie byłoby aktualnego planu miejscowego wymagane jest sprawdzenie zgodności przedmiotowego obiektu z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę prawną takiej decyzji stanowią przepisy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". A przede wszystkim art. 61 ust. 1 w/w ustawy, gdzie ustawodawca wskazała na kilka przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie organ całkiem odstąpił od tych czynności, postępowanie dowodowe zostało niewłaściwie przeprowadzone. Organ powinien z urzędu poczynić szeregu ustaleń, które zawarte są w pierwszej części ust. 2 art. 49b ustawy Prawo budowlane. Podkreślić również należy, iż fakt zobowiązania strony do przedłożenia dokumentów w terminie 30 dni a przede wszystkim błędne pouczenie, że od postanowienia tego przysługuje jej zażalenie, spowodowało, iż skarżący miał prawo sądzić, iż może skutecznie odwołać się i być może doprowadzić do zmiany treści postanowienia. Wnosząc odwołanie działał w dobrej wierze, wykonując czynności, którego w jego mniemaniu są zgodne z przepisami i wywołają przewidywane przez niego skutki. Natomiast zgodnie z art. 9 kpa, organy winny czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie strona została błędnie pouczona o możliwości wniesienia środka odwoławczego, została wprowadzona w błąd a świadomość, iż ma prawo odwołać się mogła spowodować, że skarżący nie wywiązał się w terminie, z określonych w postanowieniu obowiązków. Ponadto przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, pismem z dnia 8 lipca 2005r. strona została poinformowana, iż z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni od dnia zakończenia postępowania uzupełniającego. Strona skarżąca nie została zapoznana z wynikami tego postępowania, również w uzasadnieniu swej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie zająknął się na ten temat, nie wskazał czy to postępowanie dodatkowe odbyło się i co w jego toku ustalono. Natomiast określona w art. 10 kpa, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obowiązuje na każdym etapie postępowania administracyjnego i zachowanie jej wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz stanowi bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Organ może odstąpić od tego obowiązku jednakże w takim wypadku winna znaleźć się w aktach sprawy adekwatna adnotacja o odstąpieniu. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji – wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002r., V SA 1227/01, System Informacji prawnej LEX Nr 109326. Reasumując, przede wszystkim strona skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnej interpretacji i zastosowania przepisów prawa przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 49b Prawa budowlanego nadto naruszyły szereg przepisów postępowania, głównie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania i obligują Sąd do uchylenia tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.