II SA/Łd 1133/05

Dnia 6 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi E. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr ] znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących E. K. i J. K. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w związku z uzyskaniem informacji o robotach budowlanych prowadzonych bez stosownych pozwoleń na terenie nieruchomości będącej własnością E. i J. K. przy ul. A 11 we wsi B., nr ew. działki 353, pismem z dnia 7 grudnia 2004 roku zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości. Właściciele nieruchomości E. i J. K. o wszczęciu postępowania zawiadomieni zostali jednym wezwaniem wysłanym na adres S. ul A 58. W trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 21 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, iż nad znajdującym się również na tej posesji grilem ogrodowym wybudowana została wiata o konstrukcji stalowej w kształcie wielokąta równobocznego o powierzchni zabudowy ok. 60.00 m Inwestor J. K. oświadczył do protokołu, że wiatę wybudował w czerwcu 2004 r. bez zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec powyższego decyzją Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał E. i J. K. rozbiórkę opisanej wiaty stalowej nad grillem ogrodowym o powierzchni zabudowy około 60,00 m2. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisu art. 48 ust. 1 powołanej ustawy nie stosuje się, gdy wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie przedłożył również decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego obligatoryjnym stało się wydanie decyzji o rozbiórce. Powyższa decyzja została doręczona ponownie obojgu skarżącym na adres S. ul. A 58, pod który to korespondencja była już konsekwentnie przesyłana w toku całego dalszego postępowania administracyjnego. Wydaną w wyniku odwołania wniesionego przez J. K. decyzją Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż jakkolwiek w przedmiotowej sprawie, ustalono bezspornie, że inwestor wybudował nad grillem wiatę stalową o powierzchni zabudowy około 60,00 m, to organ I instancji nie ustalił przeznaczenia spornego obiektu, winien bowiem wyjaśnić, czy wiata nie pełni ewentualnie funkcji obiektu małej architektury, co powodowałoby, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego z 1994 r. jego budowa nie wymagałaby uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Ponadto, organ odwoławczy wskazał też na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o załącznik graficzny do protokołu oględzin z dnia 21 stycznia 2005 r. wskazujący na usytuowanie spornego zadaszenia na nieruchomości. Dopiero powyższe ustalenia wyeliminują wszelkie wątpliwości związane z budową przedmiotowego zadaszenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powtórnie nakazał E. i J. K. , rozbiórkę spornej wiaty stalowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie oględzin przedmiotowego obiektu, przeprowadzonych w dniu 17 maja 2005 r. ustalono, że na słupkach stalowych o przekroju 80 mm. osadzonych w fundamentach znajdujących się pod nawierzchnią z kostki brukowej, stanowiącej posadzkę obiektu o powierzchni równej powierzchni rzutu poziomego dachu obiektu o kształcie wielokąta równobocznego, wsparta jest konstrukcja stalowa tegoż dachu z kształtownika o przekroju kwadratowym ok. 50x50 mm. Konstrukcja dachu pokryta jest deskami na zakład. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi około 60,00 m2 a średnica opisanego okręgu - 9,0 m. Centralnie pod dachem przedmiotowego obiektu usytuowany jest grill murowany z kominem wyprowadzonym ponad dach. Uwzględniając wątpliwości dotyczące klasyfikacji opisanego wyżej obiektu budowlanego, organ wskazał, że w powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach", (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996 r.) również "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, ( Słownik Języka Polskiego) wobec powyższego obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest niewątpliwie wiatą. Obiektu tego nie można zaliczyć do obiektów małej architektury, gdyż zgodnie z art.3 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane do tych obiektów zaliczone zostały niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, a także posągi, wodotryski i inne obiekty architektury, ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Ustawa Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie formułują definicji wiaty. Pojęciem tym posługuje się Prawo budowlane w art. 29 ust. 1 pkt 2 zwalniając wiaty spełniające określone warunki (wiaty o pow. zabudowy do 10,00 m2) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru budowy (art. 30 ust. 1). W związku z ustaleniami dokonanymi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należało orzec rozbiórkę spornego obiektu. Decyzja organu I instancji doręczona została obojgu skarżącym na błędnie przyjęty adres przy ul. A. W dniu 14 czerwca 2005 roku odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor J. K.. Wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, iż sporna altana ogrodowa to obiekt budowlany, na którego postawienie wymagane było pozwolenie na budowę, gdyż nie spełnia ona żadnych funkcji gospodarczych, a służy jedynie upiększeniu ogrodu. Altana jest ostrosłupem ośmiokątnym pełniącym rolę zadaszenia nad murowanym grilem i służy do rekreacji w ogrodzie. Niewątpliwie jest obiektem małej architektury na którego wykonanie wymagane jest jedynie zgłoszenie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt.22 i art.30 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane , o ile obiekt ten byłby usytuowany w miejscach publicznych. Podkreślił, iż altana usytuowana jest w będącym jego własnością ogrodzie, a nie w miejscu publicznym, a więc nie miał obowiązku nawet dokonywać jej zgłoszenia, a tym bardziej na żądanie urzędu uzyskiwać pozwolenie na budowę. Wskazał, że "wiata", jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nazywa sporna budowlę pełni jedynie funkcję ozdobną w ogrodzie, a do tego właśnie służą obiekty małej architektur. Altana nie jest wiatą np. do przechowywania narzędzi, nie jest garażem, nie jest żadnym obiektem pełniącym funkcję gospodarczą, nie prowadzona jest w niej żadna działalność gospodarcza, usługowa, handlowa. Wydaną w następstwie odwołania, zaskarżoną do Sądu, decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż sporny obiekt w postaci zadaszenia nad grillem wspartego na stalowych słupkach o powierzchni zabudowy około 60,00m2 ze względu na swoją funkcję jest altaną posiadającą konstrukcję charakterystyczną dla wiaty w związku z tym może być nazywany wiatą. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt.2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie budowy obiektu) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10m2, zatem budowa wiat, altan czy też budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 10 m2 bezwzględnie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś niedopełnienie powyższego obowiązku ze strony inwestora skutkuje zastosowaniem trybu o jakim mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że budowa wiaty nie spełnia warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Z pisma Urzędu Gminy Z. z dnia 18 kwietnia 2005 r. załączonego do akt sprawy wynika, iż Gmina Z. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym może być dokonywana tylko w odniesieniu do ustaleń ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 48 ust.2 pkt. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ dla realizacji przedmiotowego obiektu nie została wydana taka decyzja, nie jest spełniony warunek umożliwiający legalizację obiektu, o jakim mowa w powyższym przepisie. Wobec powyższego, organ I instancji prawidłowo stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki wiaty. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż jako niezasadne nie zasługują na uwzględnienie. Subiektywna klasyfikacja dokonana przez skarżącego, w ocenie którego przedmiotowy obiekt winien zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury ogrodowej, stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt.4 ustawy obiektami małej architektury ogrodowej są niewielkie obiekty budowlane, nie mieszczące się w pojęciu budynku ani budowli, a w szczególności są to obiekty wymienione w tym przepisie. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa wiata będąca altaną o powierzchni zabudowy około 60,00m2 nie mieści się w definicji obiektu małej architektury ogrodowej. W dniu 3 listopada 2005 roku E. i J. K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jej uchylenia. W skardze powtórzyli argumentację podnoszoną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zarzucili, iż w toku postępowania w I i II instancji zostało naruszonych szereg przepisów procedury administracyjnej. Skarżąca E. K. bez własnej winy nie brała bowiem udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I jak i II instancji. Podniosła, iż o toczącym się postępowaniu dowiedziała się po wydaniu skarżonej decyzji organu II instancji. Podkreśliła, iż nie mieszka wspólnie z mężem J. K. i ma inny adres zameldowania, a organy I i II instancji nie dołożyły starań, aby ustalić jej miejsce zamieszkania, w związku z czym nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu, nie otrzymała żadnej korespondencji i decyzji. Skarżący podnieśli także, iż korespondencja w toku postępowania była doręczana pod nieistniejący adres w S. przy ul. A 58 i odbierana przez osobę do tego nie uprawnioną stosownie do art.40 i 43 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko oraz argumentację podnoszoną w toku dotychczasowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem wskazanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której nakazał on skarżącym rozbiórkę wiaty o konstrukcji stalowej zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. A 11 we wsi B.. Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana Sąd stwierdził, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego co skutkowało koniecznością jej uchylenia. Pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania obligującą Sąd do uchylenia skarżonej decyzji i to bez względu na to czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 roku w sprawie sygn. akt III SA 979/98 opubl. w Systemie Informacji Prawniczej Lex nr 39458 oraz B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 7 str.647). Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd może podjąć przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa przez wszystkie akty wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W ramach tych środków mieści się także orzekanie wobec decyzji organu I instancji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji ostatecznej, gdyż także decyzja organu I instancji zapadła w postępowaniu, w którym nie brała udziału E. K.. Sąd stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. był zatem uprawniony i zobowiązany do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Z. z dnia [...], poprzedzającej wydanie skarżonej decyzji. Przechodząc do oceny legalności decyzji administracyjnych zapadłych w toku poddanego kontroli sądu postępowania, wskazać należy, iż z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego statuowanej przepisem art. 10 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wynika obowiązek organu administracji publicznej ustalenia z urzędu stron toczącego się postępowania, a więc kręgu podmiotów, które w danej sprawie mają interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 roku sygn. akt I SA/Lu 684/97opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 34726). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek W wyniku podejmowanych w toku przedmiotowego postępowania czynności wyjaśniających organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż współwłaścicielami nieruchomości przy ul. A 11 w Białej, na której samowolnie wykonano roboty budowlane są małżonkowie E. i J. K. , a więc oboje są osobami których interesu dotyczy postępowanie. Z przedłożonych Sądowi akt rozpatrywanej sprawy wynika bezsporna okoliczność że postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie skierowane zostało do obojga małżonków także adresatami decyzji organów obu instancji byli małżonkowie E. i J. K. Jednak wszystkie pisma oraz decyzje organów administracji były doręczane obojgu skarżącym na adres zamieszkania J. K. W tym miejscu podkreślić należy, iż już wspólne skierowanie pisma do obojga małżonków było błędem, gdyż pisma kierowane do strony powinny być kierowane do niej imiennie tzn. wskazywać stronę jako indywidualnie określonego adresata (por. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 7 str. 294). Konsekwencją wspólnego adresowania korespondencji dla skarżących było kierowanie jej na adres zamieszkania J. K. , który jak podnieśli skarżący w swojej skardze do sądu jest odmienny od adresu zamieszkania jego żony. Jednym z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu jest zawiadomienie jej o jego wszczęciu i o wszystkich czynnościach postępowania wyjaśniającego oraz o czynnościach decyzyjnych. Przy czym organ administracyjny ma z urzędu obowiązek ustalić, kto w danej sprawie ma interes prawny lub obowiązek i zawiadomić te osoby o postępowaniu. Obowiązek ustalenia stron postępowania obejmuje ustalenie ich personaliów oraz adresów zamieszkania, na które stosownie do przepisu art. 42 k.p.a. mają być dokonywane doręczenia wszelkich pism dotyczących sprawy. Obowiązek taki nabiera szczególnego znaczenia w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, które to postępowanie może być prowadzone skutecznie po prawidłowym zawiadomieniu o jego wszczęciu w sposób umożliwiający stronom czynny udział w postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie organy administracji obu instancji nie pokusiły się o prawidłowe ustalenie adresów stron postępowania bezpodstawnie przyjmując, iż skarżący zamieszkują wspólnie. Powyższe uchybienie doprowadziło de facto do pozbawienia E. K. , bez jej winy możliwości wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Na marginesie wskazać należy, iż także zapewne w wyniku błędu pisarskiego pisma doręczane J. K. począwszy od pierwszej, uchylonej następnie decyzji organu I instancji z dnia [...] doręczane były na błędnie określony adres -S. ul. A 58, jednak z uwagi na fakt ich prawidłowego doręczania przez pracowników poczty - korespondencja była odbierana przez dorosłego domownika, teściową skarżącego wspólnie z nim zamieszkującą, która podjęła się jej przekazania adresatowi -uchybienie to należało ocenić jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów orzekających będzie właściwe ustalenie adresów stron postępowania oraz prawidłowe doręczenie kierowanej do nich korespondencji. Uchybienie przepisom procedury, popełnione przez organy administracji w sprawie niniejszej doprowadziło do naruszenia zasady zapewnienia stronie - E. K. czynnego udziału w każdym stadium postępowania, które to naruszenie stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stosownie do przepisu art. 145 § l pkt l lit.b p.p.s.a. obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. Wobec tego, iż podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią naruszenia przepisów o charakterze procesowym Sąd nie ustosunkował się do zarzutów merytorycznych skargi, gdyż ich ocenę w tej sytuacji uznać należałoby za przedwczesną. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie skarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.