II SA/Łd 1139/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. G. i J. G. solidarnie kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] (znak [...]) z dnia [...], Starosta [...] , działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz.1016 ze zm.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 i art.104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071ze zm.) "z urzędu po rozpatrzeniu wniosku inwestora" M. i J. małżonków G. z dnia 9.sierpnia 2005r. "w sprawie wydania decyzji zamiennej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zbiornika na ścieki sanitarne (...) w K. przy ul. A. nr 1", stwierdził wygaśnięcie decyzji Urzędu Rejonowego w P. , Oddział Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , znak [...] , udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewid. 1517/7 w K. , przy ul. A. 1, z uwagi na to, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż z przedłożonego przez inwestorów dziennika budowy wynika, iż budowa została rozpoczęta w dniu 20.maja 1998r., poprzez wytyczenie budynku w terenie, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 23.lutego 1996r. Rozpoczęcie budowy nastąpiło zatem po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zapis w dzienniku budowy o objęciu obowiązków kierownika budowy nie jest jej rozpoczęciem. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić, zdaniem organu dopiero po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli M. i J. małżonkowie G.. Podnieśli, iż faktyczne czynności przygotowawcze ("punkty załamania budynku") na budowie rozpoczęte zostały przed upływem dwuletniego okresu, od daty otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sytuacja pogodowa nie pozwalała jednak na "rozpoczęcie budowy". Wpis w dzienniku był powtórnym, którego dokonano przed samym rozpoczęciem działań związanych z budową. Wskazali nadto, iż dokonując zmian konstrukcyjnych dachu, "nie spodziewali się tego rodzaju problemów". W konkluzji wnieśli o "uaktualnienie pozwolenia na budowę". Decyzją Nr [...] (znak: [...] ) z dnia [...] , Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, iż z materiału dowodowego, przekazanego wraz z odwołaniem wynika, że inwestorzy w dniu 25.sierpnia 2005r., na żądanie organu I instancji, przedłożyli dziennik budowy, zarejestrowany w dniu 23.maja1996r. dla inwestycji, przewidzianej do realizacji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Z wpisu, dokonanego na stronie 5 w/w dziennika wynika, że w dniu 23 maja 1996 r. K. J., posiadający stosowne uprawnienia, objął obowiązki kierownika budowy, zaś w dniu 20. maja 1998r., dokonano wytyczenia obiektu w terenie - co potwierdził uprawniony geodeta. Kolejny wpis, dokonany w dniu 12.lipca 1998 r. przez kierownika budowy, informuje o przystąpieniu do robót ziemnych i przygotowawczych. Zgodnie z adnotacją, dokonaną na egzemplarzu archiwalnym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] , decyzja stała się ostateczna w dniu 23.lutego 1996r., zatem okres 2 lat upłynął w dniu 24.lutego 1998r, a wytyczenie obiektu w terenie nastąpiło w dniu 20.maja1998r. tj. ponad dwa miesiące po upływie 2 lat. Jak słusznie wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, zapis w dzienniku budowy o objęciu obowiązków kierownika budowy nie stanowi o jej rozpoczęciu, co wynika z art. 41 ust. l i ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, że: rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, 2) wykonanie niwelacji terenu, 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Fakt rozpoczęcia budowy po upływie 2 lat, potwierdzają wpisy do dziennika budowy, który jest dokumentem w niniejszej sprawie. Zarówno zaś organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mają obowiązek oceniać "zgodność przedłożonych dokumentów z przepisami obowiązującego prawa". Z tego też powodu, zdaniem organu odwoławczego, brak jest możliwości uwzględnienia oświadczenia skarżących, że "punkty załamania budynku zostały wytyczone dużo wcześniej". Brak jest bowiem w dzienniku budowy wpisu o wytyczeniu budynku, który poprzedzałby wpis z dnia 20.maja1998r. i dokumentował stwierdzenie, że wpis ten jest wpisem " powtórnym". Skarżący w swoim odwołaniu stwierdzają, że nie byli świadomi powstania problemów z prowadzeniem budowy, jakie powoduje zaistniała sytuacja. Tym niemniej kierownik budowy, jako osoba posiadająca stosowne uprawnienia, które dowodzić mają m. in. znajomości przepisów prawa, dokonał kolejnego wpisu w dzienniku budowy ( w dniu 12.lipca 1998r. ), dowodzącego prowadzenia prac pomimo, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, na to nie zezwalał. Zgodnie natomiast z treścią art.162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja administracyjna staje się bezprzedmiotowa nie tylko wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot postępowania, ale i wtedy gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu jaki przyświecał organom administracji państwowej, co zdaniem organu odwoławczego, ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli M. i J. małżonkowie G. , zarzucając organom naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania tj. art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 7 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących bowiem, organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego, nie przeprowadzając koniecznych dowodów z zeznań świadków i stron na okoliczność rzeczywistego momentu rozpoczęcia budowy a tym samym nienależycie załatwiły sprawę z naruszeniem słusznego interesu strony. Załączając do skargi oświadczenia sąsiada oraz kierownika budowy wskazali, iż roboty budowlane (przygotowawcze – usunięcie warstwy humusu i ogrodzenie działki) dokonane zostało przed dokonaniem wpisu w dzienniku budowy, w 1997r. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , odwołując się do argumentacji merytorycznej, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Wskazać bowiem należy w szczególności, iż rozstrzygnięcia organów o wygaśnięciu udzielonego skarżącym pozwolenia na budowę, wydane zostały bez uprzedniego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (art.61 § 1 i 4 k.p.a.) oraz bez umożliwienia stronom czynnego w nim udziału (art.10 k.p.a.). Jak bowiem wynika, z nadesłanych do kontroli sądowej, akt administracyjnych, postępowanie, wszczęte na wniosek M. i J. G., dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego toku inwestorzy wezwani zostali do złożenia dziennika budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym oraz przepisami prawa. Bezpośrednim następstwem wykonania przezeń powyższego obowiązku było doręczenie im decyzji organu I instancji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, wydanej "z urzędu po rozpatrzeniu wniosku". Abstrahując już od faktu, że obowiązującym przepisom procedury administracyjnej, wspomniana hybrydowa konstrukcja pozostaje nieznana, wskazać należy, iż prócz analizy zapisów w dzienniku budowy, nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie, zmierzające do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem wbrew stanowisku, wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest wykluczone przeprowadzenie postępowania dowodowego przeciwko treści dokumentu, nawet jeżeli posiada on charakter dokumentu urzędowego. Wynika to wprost z treści art. 76 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Faktem jest, że zgodnie z treścią art. 45 § 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Rozpoczęcie budowy następuje natomiast z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których należy wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane). Roboty te powinny znaleźć swój wyraz w zapisach w dzienniku budowy. Zaniechanie w tej materii nie wyklucza wszakże możliwości dowodzenie powyższych okoliczności innymi środkami dowodowymi. Obowiązkiem organów było zatem poczynienie koniecznych ustaleń, na podstawie należycie zebranego materiału dowodowego, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było wygaszenie pozwolenia na budowę, nie zaś jego zmiana. Zaniechanie powyższego obowiązku, doprowadziło do naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i 10 k.p.a. W konsekwencji zatem, orzeczenie w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, w oparciu o przesłankę nierozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat od daty uostatecznienia się decyzji pozwoleniowej (art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), uznać należy co najmniej za przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. natomiast, rozstrzygnięto o niewykonywaniu zaskarżonego orzeczenia do dnia uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o treść art. 200 p.p.s.a., zasądzono zaś na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania, w wysokości uiszczonego wpisu sądowego.