II SA/Łd 1141/05

Dnia 13 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska,, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1141/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. udzielonego pracownikom MOPS w Ł., skierował A. S. do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, tj. do domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz orzekł, iż decyzja ustalająca odpłatność będzie wydana w terminie późniejszym, tj. po otrzymaniu decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Powiatu [...] o umieszczeniu A. S. w domu Pomocy Społecznej w L. , funkcjonującego na terenie powiatu [...] . W uzasadnieniu organ między innymi stwierdził, opierając się na wywiadzie środowiskowym, zaświadczeniach lekarskich oraz opinii dotyczącej stopnia sprawności psychofizycznej A. S., iż skarżąca nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki, w związku z czym spełnia przesłanki art. 54 i art. 56 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ). Podniósł ponadto, iż z dokumentacji sprawy wynika, że skarżąca jest zainteresowana umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej w L., prowadzonym przez powiat [...] , dlatego też organ przekaże dokumentację do PCPR Powiatu [...] celem wydania przez w/w Centrum decyzji o umieszczeniu skarżącej we wskazanym wyżej DPS w L.. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wniosła o odstąpienie od decyzji o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej, podnosząc, iż od wielu lat jest pod opieką swojej ciotki - D. Ś., do której ma zaufanie i przy której czuje się bezpieczna. Dodała, że jej stan zdrowia polepszył się, jest w trakcie kolejnych badań, stara się o wyjazd do sanatorium. Wskazała, że zmiana planów może niekorzystnie odbić się na jej zdrowiu, a umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej spowoduje przerwanie leczenia lub też konieczność kontynuowania leczenia pod kierunkiem nowych lekarzy, co związane będzie z dodatkowym stresem i brakiem poczucia bezpieczeństwa. Podniosła ponadto, że aktualnie nie sprawia kłopotów swojej opiekunce, dlatego prosi o odstąpienie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 59 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że A. S. z uwagi na stan zdrowia, nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i wymaga stałej całodobowej opieki, natomiast jej pogłębiająca się choroba oraz niezaradność życiowa uniemożliwiają pozostawienia jej w środowisku. Organ przywołał ponadto ustalenia wywiadu środowiskowego, z których wynika, iż A. S. ma często ataki padaczki, toteż opiekunka, w trosce o jej zdrowie, nie wychodzi z nią na spacery. W dalszej części uzasadniania Kolegium wskazało na znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia [...] , sygn. akt [...], z którego wynika, że zachodzą przesłanki do umieszczenia A. S. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Organ stwierdził, iż przytoczone orzeczenie zobowiązuje organy administracji publicznej, w tym organy pomocy społecznej, do jego realizacji, polegającej na umieszczeniu skarżącej we właściwym domu pomocy społecznej. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że A. S. powinna zostać umieszczona w Domu Pomocy Społecznej, gdzie będzie miała zagwarantowaną długotrwałą całodobową opiekę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. zarzuciła organom administracji naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie jej słusznego interesu i wniosła o: - uchylenie wydanych decyzji; - zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych; - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła zarzut, iż organy administracji przed wydaniem decyzji nie zbadały, czy opieka jest sprawowana w sposób prawidłowy, a jedynie wychwyciły jeden element w postaci braku wychodzenia przez nią na spacery i na tej podstawie wysnuły wniosek, iż lepiej jej będzie w domu pomocy społecznej dla osób chorych umysłowo, gdzie będzie zmuszona do spędzania czasu wśród obcych osób i gdzie jej spacery również będą w sposób znaczny ograniczone. Wskazała na zapis art. 38 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm. ), zgodnie z którym osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. Wyjaśniła, iż w jej przypadku przywołany przepis nie znajduje zastosowania, ponieważ istnieje możliwość sprawowania nad nią opieki przez jej faktycznego opiekuna, bez potrzeby umieszczania w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, przed wydaniem decyzji organy powinny bardzo wnikliwie rozważyć, co jest lepsze dla chorej, czy izolacja czy też przebywanie wśród osób bliskich, zapewniających wszystkie środki niezbędne do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ ponownie stwierdził, że z uwagi na wiek, stan zdrowia, niemożność samodzielnej egzystencji A. S. wymaga całodobowej, dostosowanej do jej potrzeb oraz sytuacji osobistej - stosownej opieki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje ona na uwzględnienie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu ostatecznej decyzji, która nie narusza obowiązującego prawa. Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd wyroku stawiła się A. S. wraz z D. Ś., sprawującą nad skarżącą faktyczną opiekę, która wyraziła gotowość sprawowania tej opieki w dalszym ciągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz dokonanej przez organy administracji ich wykładni. Analogiczne unormowanie zostało zawarte w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę - stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie aniżeli zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając przedmiotową sprawę sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego, w sposób, o którym mowa wyżej, co skutkowało uchyleniem wydanych przez organy obu instancji decyzji. Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm. ) wraz z wydanym w oparciu o delegację ustawową rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. nr 82, poz. 929 ze zm. ), które zostało uchylone z dniem 15 listopada 2005r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy - osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przepis wskazuje więc na to, iż aby dana osoba mogła skorzystać z przysługującego jej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, winny być spełnione ustawowe przesłanki dotyczące jej wieku lub stanu zdrowia oraz niemożności samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz co do której nie ma możliwości zapewnienia jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W przedmiotowej sprawie okolicznością poza sporem jest, iż A. S. ur. 26 lipca 1977r. jest inwalidką I grupy z powodu upośledzenia umysłowego w stopniu umiarkowanym, z zaburzeniami osobowości, cierpi na padaczkę i nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Od siódmego roku życia, z racji całkowitego sieroctwa, wieku i stanu zdrowia, mieszka ze swą ciotką – D. Ś., która była ustanowiona dla niej rodziną zastępczą, a do chwili obecnej sprawuje nad nią faktyczną opiekę, której skarżąca wymaga. W aktach sprawy znajduje się ponadto prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. [...], z którego wynika, iż zgodnie z ustawą o ochronie zdrowia psychicznego zachodzą przesłanki do przyjęcia A. S. do domu pomocy społecznej - bez jej zgody. Zdaniem Sądu organ I instancji, wydając przedmiotową decyzję, w sposób niedostateczny ustalił jednak, czy skarżąca wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej z racji niemożności zapewnienia jej "niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych". Z wywiadu środowiskowego raz bowiem wynika, iż ciotka skarżącej chciałaby nadal sprawować nad nią opiekę o ile stan zdrowia jej na to pozwoli, a jednocześnie, traktując umieszczenie A. S. w DPS jako zło konieczne, chce jej w ten sposób zapewnić dalszą opiekę na przyszłość. Ponadto organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji, w którym podnoszone są okoliczności dotyczące pewnej zmiany sytuacji, polepszenia stanu zdrowia, nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń niezbędnych do podjęcia decyzji. Organ naruszył tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 - ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s.16 ). Konieczność wyjaśnienia tej istotnej w sprawie okoliczności potwierdzona została na rozprawie przed sądem, kiedy to D. Ś. wyraziła gotowość dalszego sprawowania faktycznej opieki nad skarżącą. Rozpatrując skargę Sąd ponadto stwierdza, iż stosownie do treści art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, osobę, o której mowa w ust. 1, który został przytoczony wyżej, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W myśl art. 56 ustawy domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się między innymi na domy dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie. Stosownie natomiast do § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej - w domu dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie mogą przebywać również osoby do 30 roku życia. W przedmiotowej sprawie, nawet przy założeniu, iż zachodziły przesłanki do wydania przez organ decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej, organ nie wyjaśnił, co było przyczyną nie skorzystania z możliwości skierowania A. S. do placówki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, skoro skarżąca miała wówczas lat 27, a przede wszystkim nie wyjaśnił, co legło u podstaw skierowania jej do Domu Pomocy Społecznej w L., skoro w aktach znajduje się informacja o zainteresowaniu umieszczeniem w DPS w Ł. przy ul. A.. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności narusza art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. Rozstrzygniecie zawarte w punkcie 2-im sentencji wyroku wynika z treści art. 152 p.p.s.a.