II SA/Łd 1147/13

Dnia 22 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi U. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej U. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. P., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką A Spółka Jawna przy ul. [...] w Ł. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na G. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] nr [...] oraz zobowiązał do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. W dniu 5 września 2011 r. G. M. oraz U. K. złożyli w siedzibie organu I instancji pismo zatytułowane "zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dn. [...]". W treści pisma jego autorzy wskazali, że nie stać ich na uiszczenie grzywny, bowiem nie posiadają wystarczających środków finansowych, nadto podnieśli szereg zarzutów przeciwko decyzji PINB z dnia [...] nr [...], nakładającej obowiązek likwidacji przez zasypanie samowolnie wykonanego zbiornika wodnego, znajdującego się na działce nr 106/2 we wsi K., w gminie Ł.. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia U. K., argumentując, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie grzywny nałożonej w toku postępowania egzekucyjnego na G. M., co oznacza, że zobowiązanym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] jest G. M. i tylko on był uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Uznając zatem, że U. K. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, organ stwierdził brak podstaw prawnych do rozpatrzenia złożonego w dniu 5 września 2011 r. zażalenia. W skardze na powyższe postanowienie U. K. podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniami nr [...] i nr [...] nałożył na nią oraz jej brata G. M. grzywny w celu przymuszenia w wysokości po 3000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] i nr [...]. W dalszej części skargi strona podniosła szereg zarzutów przeciwko decyzji PINB z dnia [...] nr [...] i postanowieniu organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w jego ocenie treść zażalenia była jasna i w tej sytuacji nie mógł on rozstrzygnąć zażalenia na postanowienie PINB nr [...]. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1304/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę U. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności sąd podniósł kwestię, iż zarzuty skargi związane z prawidłowością nałożonego na skarżącą, obowiązku zasypania stawu, położonego w K., jak również zasadnością wymierzonej grzywny, pozostają bez związku z rozpatrywaną sprawą. Jej przedmiotem było bowiem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia na G. M.. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wobec niebudzącego wątpliwości określenia przedmiotu zaskarżenia (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]) skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, uprawniający do skutecznego zaskarżenia postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia na G. M.. Zdaniem sądu nałożony wspomnianym postanowieniem obowiązek (uiszczenia grzywny) dotyczył bowiem wyłącznie G. M.. Adresat postanowienia o nałożeniu grzywny był przeto jednoznacznie określony. On też był zatem, wyłącznie legitymowany do jego zaskarżenia. W sytuacji więc, gdy treść złożonego zażalenia niewątpliwie wskazuje, że wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania z uwagi na brak własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.e.a.", postępowanie przed organem II instancji powinno zakończyć się wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia z powodów podmiotowych. Natomiast kwestia, iż innym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia nałożona została również na skarżącą, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro przedmiot zaskarżenia, określony w złożonym zażaleniu nie budził wątpliwości, zaś jego treść nie sugerowała by wolą stron było kwestionowanie innego jeszcze (prócz ewentualnie decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek) rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, U. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania istotnie wpływającego na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 i art. 122 § 3 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (nr [...]) w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy skarżącej przysługiwał interes prawny w toczącym się postępowaniu, a także, iż zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia zażalenia wniesionego przez skarżącą w dniu 5 września 2011 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] (nr [...]); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 K.p.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy obowiązkiem organu administracji jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w sytuacji gdy ww. organ powinien wezwać skarżącą do wyjaśnienia wątpliwości związanych z nieprawidłowym oznaczeniem zaskarżonego zażaleniem postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za udzieloną przez niego pomoc prawną. Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1029/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od WINB na rzecz U. K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego. Według NSA skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zawierają uzasadnione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym gdy w sprawie zachodzi wątpliwość co do przedmiotu zaskarżenia, organ powinien wezwać wnoszącą dany środek zaskarżenia do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie oraz że w niniejszej sprawie zachodziła taka konieczność. Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniom zarówno organu jak i Sądu I instancji, z treści zażalenia G. M. i U. K. z dnia 5 września 2011 r., pomimo iż zamieszczono w nim wyłącznie numer postanowienia skierowanego do G. M., wynikało, że nie zgadzają się oni z obiema nałożonymi na nich grzywnami. Wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia objętego przedmiotowym zażaleniem nie miał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., który odnotował na omawianym środku zaskarżenia zarówno numer postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowanego do G. M. jak i numer postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowanego do skarżącej. WINB, do którego przekazano przedmiotowe zażalenie zawierające ww. adnotacje, powinien był wezwać skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. Samodzielne dokonanie przez ten organ, w okolicznościach niniejszej sprawy, kwalifikacji przedmiotowego pisma z dnia 5 września 2011 r. jako zażalenia wyłącznie na postanowienie PINB w Ł. nr [...] o nałożeniu na G. M. grzywny w celu przymuszenia, stanowiło - w ocenie składu orzekającego - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 6, 8 i 9 K.p.a. W związku z powyższym za zasadny NSA uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 K.p.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. Zarzuty te przesądziły o zasadności skargi kasacyjnej. Jednocześnie NSA jako niezasadny ocenił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 i 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 28 K.p.a., a to z tego powodu, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem kwestia stron i uczestników tego postępowania została uregulowana odmiennie przez przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dlatego w tym zakresie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy K.p.a. Z treści art. 122 § 3 u.p.e.a. wynika natomiast wprost, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny przysługuje wyłącznie zobowiązanemu. W związku z powyższym prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę na G. M. skarżącej nie przysługuje. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o zwrot kosztów sądowych oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz formalnego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ł. z dnia [...] nr [...], podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia U. K. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie nałożenia na G. M. grzywny w celu przymuszenia. W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że kontrolując legalność wspomnianego rozstrzygnięcia tutejszy sąd zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1029/12 uchylił wyrok tutejszego sądu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1304/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że toku postępowania egzekucyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył przepisy proceduralne w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, z treści zażalenia G. M. i U. K. z dnia 5 września 2011 r. na postanowienie PINB z dnia [...] nr [...] o nałożeniu na G. M. grzywny w celu przymuszenia, pomimo iż zamieszczono w nim wyłącznie numer postanowienia skierowanego do G. M., wynikało, że nie zgadzają się oni z obiema nałożonymi na nich grzywnami. Wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia objętego przedmiotowym zażaleniem nie miał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., który odnotował na omawianym środku zaskarżenia zarówno numer postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowanego do G. M. jak i numer postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowanego do skarżącej U. K.. W takiej sytuacji organ II instancji, do którego przekazano przedmiotowe zażalenie zawierające wspomniane adnotacje, powinien był wezwać skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, czego jednak nie uczynił, naruszając tym samym istotnie przepisy art. 6, 8 i 9 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do którego w myśl art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dominuje ugruntowane zarówno w piśmiennictwie przedmiotu jak i orzecznictwie stanowisko, że o tym jaki charakter ma pismo i jaka jest jego intencja decyduje wyłącznie strona postępowania. W tym wypadku arbitralne, samodzielne działanie organu jest niedopuszczalne. Dokonanie własnej wykładni treści pisma bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest nie do zaakceptowania, ponieważ takie działanie mogłoby doprowadzić do rozpatrzenia pisma wbrew intencji osoby je wnoszącej a w rezultacie do naruszenia podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym bądź egzekucyjnym. Jeśli zatem treść pisma budzi wątpliwości, bowiem zredagowane jest niezręcznie i mało zrozumiale, to organ powinien w pierwszej kolejności wezwać stronę do wskazania charakteru i intencji jej pisma. Stosownie do treści art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. podanie (żądanie, wyjaśnienia, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w toku postępowania organy administracyjne zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a., czyli do działania na podstawie przepisów prawa oraz realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa w tym świadomości i kultury prawnej obywateli określonej w art. 8 K.p.a. Jednocześnie spoczywa na nich w myśl art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. samodzielnie zakwalifikował pismo U. K. i G. M. z dnia 5 września 2011 r. wyłącznie jako zażalenie na postanowienie PINB w Ł. nr [...] o nałożeniu na G. M. grzywny w celu przymuszenia. Uchylając się od podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia przez U. K. intencji pisma organ II instancji niewątpliwie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wspomniane wyżej zasady procedury administracyjnej. W przypadku, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie postanowieniami z tej samej daty (choć niewątpliwie o różnych numerach) organ I instancji nałożył grzywny w celu przymuszenia w tej samej wysokości na skarżącą oraz jej brata, to w sytuacji gdy w jednym piśmie z dnia 5 września 2011 r. U. K. i G. M. wyraźnie kwestionują podjęte rozstrzygnięcia, choć wskazują w jego treści tylko numer i datę postanowienia PINB adresowanego do G. M., organ II instancji winien zbadać, czy pismo to jest również wyrazem niezadowolenia skarżącej w stosunku do adresowanego do niej rozstrzygnięcia PINB nr [...], czy też intencją jej jest wniesienie zażalenia na postanowienie nr [...], adresowane do brata G. M.. Dopiero gdyby skarżąca wypowiedziała się, że jej pismo należy traktować jako zażalenie na postanowienie nr [...], organ II instancji byłby zobligowany do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia U. K.. Powtórzyć w tym miejscu trzeba w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skarżącej bez wątpienia nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę na G. M.. Z tych powodów sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 200 p.p.s.a., zaś o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku w oparciu o art. 250 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. winien uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku. a.bł.