II SA/Łd 115/05

Dnia 26 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referent-stażysta: Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] nakazującą P. C. rozbiórkę budynku suszarni karmy dla zwierząt zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości L. nr 82a Gm. B., zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na przepis art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 4 prawa budowlanego, wywodząc, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a legalizacja obiektu jest możliwa, gdy jest on zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, natomiast w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane nakłada się m.in. obowiązek przedstawienia w określonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a gdy inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązków przedłożenia tego zaświadczenia, organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynków na działce o nr ew. [...] w miejscowości L. nr 82a Gm. B. zostało wszczęte na skutek pism Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz mieszkańców miejscowości L., a w wyniku przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2004r. oględzin tejże nieruchomości stwierdzono, iż na jej terenie istnieje, wybudowany bez pozwolenia na budowę w 2001r. budynek parterowy o wymiarach 19,0 m na 5,50 m, użytkowany jako suszarnia karmy dla zwierząt, z dostawiona wiatą od strony południowej o wymiarach 2,50 m na 14,0 m. Zauważył, iż postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wstrzymano prowadzenie robót związanych z budową przedmiotowego budynku i zobowiązano inwestora do przedłożenia w terminie do 31 maja 2004r. zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, zaświadczenia o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, iż postanowienie to nie zostało wykonane, a organ dał szansę inwestorowi legalizacji obiektu poprzez wydanie przedmiotowego postanowienia, mimo że w dacie wydawania tegoż postanowienia nie istniał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gm. B. Zauważył nadto, iż treść postanowienia Nr [...] jest zgodna z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania i brak jest podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. Powołał się na pismo Urzędu Gminy B. z dnia [...] oraz pismo znak [...]), wywodząc, iż z dniem 31 grudnia 2004r. plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. utracił ważność, zaś w dacie wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. w dniu19 stycznia 2004r., nie istniała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uznał nadto, iż zgłoszony w odwołaniu zarzut toczącego się postępowania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznany za zasadny. W skardze na powyższe rozstrzygniecie P. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej skargi zarzucił przyjęcie za podstawę tej decyzji oraz postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów ustaleń nieobowiązującego od dnia 31 grudnia 2003r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. Według skarżącego, skoro organom wiadomym był fakt braku planu, to organy nie powinny zobowiązywać inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie kompletu dokumentów świadczących o zgodności realizacji obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami planu miejscowego. P. C. zauważył nadto, iż zastosowanie się do decyzji nakazującej rozbiórkę jest nieuzasadnione gospodarczo i spowodowałoby niepowetowane straty dla inwestora i zatrudnianych przez niego pracowników, zostaliby oni bowiem zwolnieni z pracy i przy ogromnym bezrobociu zapewne nie mieliby szansy na jakiekolwiek zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż wskazane. W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Badając legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] nakazującą P. C. rozbiórkę budynku suszarni karmy dla zwierząt zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości L. nr 82a Gm. B. zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych. Przede wszystkim wskazać należy, iż P. C. po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] Nr [...] wstrzymującego roboty przy budowie suszarni i zobowiązującego do przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2004r. zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, zaświadczenia o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w dniu 12 sierpnia 2004r. osobiście wniósł o przedłużenie terminu realizacji powyższych obowiązków, wskazując również istotne jego zdaniem okoliczności przedłużenia tegoż terminu, a następnie w dniu 31 sierpnia 2004r. pełnomocnik inwestora W. K., załączając kserokopię udzielonego przez inwestora pełnomocnictwa niepotwierdzonego za zgodność z oryginałem, cofnął ten wniosek. W tym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, w ocenie Sądu, obowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność cofnięcia wniosku o zmianę postanowienia Nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego tym postanowieniem obowiązku. Pismo ma bowiem walor dokumentu tylko wówczas, gdy jest oryginalne, ewentualnie jego kopia jest potwierdzona za zgodność z oryginałem. Zgodzić się należy z przyjmowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentu nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (por. wyrok NSA z dnia 21 września 1999r., III SA 7375/99, Lex nr 40052 czy wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001r., I SA 953/00, Lex 81996). Zamiast tego organ pierwszej instancji przyjął cofnięcie wskazanego wniosku za skuteczne i w dniu [...] podjął decyzję Nr [...] nakazującą rozbiórkę spornego budynku. To zaś oznacza, iż w sprawie zostały naruszone przepisy art. 75, art. 7 i art. 77 k.p.a. Ze wskazanych powyżej względów wątpliwości budzi również okoliczność, czy W. K. powołując się na kopię powyższego pełnomocnictwa posiadał upoważnienie inwestora do działania w jego imieniu w toku postępowania odwoławczego. Powyższa okoliczność wymaga więc wyjaśnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania, gdyż mogła ona mieć istotny wpływ na wynik tegoż postępowania. Zastrzeżenia Sądu budzi nadto zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie, zgodnie z którym "w dacie wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia określonych dokumentów nie istniał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B., mimo to organ pierwszej instancji uznał, iż należy dać szansę inwestorowi i umożliwić mu legalizację obiektu (...)". Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić z uwagi na treść przepisu art. 48 prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 tegoż przepisu, jeśli budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym technicznobudowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Redakcja powołanych przepisów jest jednoznaczna i kategoryczna. Przepisy te mają charakter związany, a decyzja o rozbiórce nie jest oparta na uznaniu organu, co oznacza, że organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jeśli obiekt wykonano bez pozwolenia na budowę i jest on niezgodny z przepisami o planowaniu i warunkami technicznymi (por. wyrok NSA z 18 stycznia 1999r., IV S.A. 69/97, Lex nr 46680, wyrok NSA z 28 kwietnia 1999, IV S.A. 1229/96, Lex nr 47188) . Z przepisów tych wynika nadto, iż zastosowanie nakazu rozbiórki jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na okoliczność zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i warunkami technicznymi, a dopiero stwierdzenie niezgodności z tymi przepisami obliguje organ podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki. Nakaz taki organ obowiązany jest nadto podjąć także wtedy, gdy inwestycja jest wprawdzie zgodna z powołanymi przepisami, niemniej jednak inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanych przez organ dokumentów (art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 powołanej ustawy). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył przepis art. 81 k.p.a., stosownie do postanowień powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący o poczynionych przez organ ustaleniach dowiedział się dopiero z uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji. Z tego też względu uznać należało, iż został naruszony powołany przepis art. 10 i art. 81 k.p.a. Podkreślić również należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, iż sporny budynek jest obiektem tymczasowym niezwiązanym trwale z gruntem, wybudowanym do czasu lokalizacji docelowej suszarni, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, nie sposób natomiast zaakceptować wyrażonego w skardze przez P. C. poglądu, wedle którego zastosowanie się do decyzji organów nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę jest nieuzasadnione gospodarczo i spowodowałoby niepowetowane straty dla inwestora i konieczność zwolnienia pracowników, którzy w sytuacji bezrobocia na wsi nie mieliby w przyszłości szansy na podjęcie zatrudnienia. Powyższe okoliczności, w tym straty finansowe, są konsekwencją naruszenia obowiązującego porządku prawnego przez inwestora, z którymi musi się liczyć. Okoliczność celowości decyzji nakazującej rozbiórkę, poniesienia strat finansowych, jak również racjonalności czy zasadności społecznej tej decyzji nie stanowią przesłanki przesądzającej o legalności wykonanych robót. O konieczności rozbiórki decyduje bowiem konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego (wyrok NSA z 9 maja 2000, IV S.A. 418/98, Lex nr 77639 czy wyrok NSA z 27 maja 1998r., IV S.A. 721/96, Lex nr 43289). Podstawę orzeczenia o kosztach stanowi przepis art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści tegoż przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ zaskarżona decyzja zawierała wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jej uchylenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. obowiązany jest wypłacić na rzecz P. C. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] (znak [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 75, art. 77, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., uznać należy, iż decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.