II SA/Łd 115/07

Dnia 24 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej pergoli oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Wspólnotom Mieszkaniowym Nieruchomości przy ul. A w Ł. i przy ul. B w Ł oraz J. W. rozbiórkę śmietnika – pergoli zlokalizowanej na działce nr 44/65 położonej w Ł. przy ul. C pouczając w pkt 1, iż "Od niniejszej decyzji służy odwołanie 25, za pośrednictwem organu, który decyzję wydał, w terminie 14 dni od daty jej otrzymania". Decyzję tę doręczono Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. A w Ł. w dniu 16 lutego 2006r. W dniu 21 lutego 2006r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A w Ł. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pismo, w którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. domagała się "zawieszenia decyzji" o nakazie rozbiórki z dnia [..]. W uzasadnieniu tego pisma natomiast podniosła, iż zamierza się zwrócić w trybie art. 63 Konstytucji do właściwych organów państwowych oraz w trybie art. 45 ust. 1 Konstytucji do sądu, zaś decyzja nr [..] dotknięta jest rażącą wadą prawną – wynikającą z naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia 2 marca 2006r., doręczonym w dniu 6 marca 2006r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie zawartego w nim żądania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. W piśmie z dnia 7 marca 2007r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A w Ł. wyjaśniła, iż nie mogła wnieść odwołania z powodu braku wskazania w decyzji nr [..] organu odwoławczego. Podniosła także, iż wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a., a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Podtrzymując wniosek o zawieszenie postępowania, jednocześnie stwierdziła natomiast, że w razie odmowy oczekuje nadesłania decyzji pozbawionej wad prawnych. Postanowieniem z dnia [..] wydanym na podstawie art. 113 § 1 i art. 126 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. sprostował z urzędu decyzję własną z dnia [..] o nakazie rozbiórki w ten sposób, że jako błąd pisarski wskazał pojawienie się w części zawierającej pouczenie cyfry "25". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano również, iż błąd ten nie ma wpływu na prawidłowe poinformowanie stron, co do prawa do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera pouczenie, czy i jakim trybie służy od niej odwołanie. Brak wskazania organu odwoławczego w pouczeniu nie szkodzi stronie, która odwołanie wnosi za pośrednictwem organu wydającego decyzję. W zażaleniu na wskazane postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A w Ł. podniosła, iż zmieniono nim treść decyzji nr [..] wyłącznie przez skreślenie cyfry "25". Decyzja ta bez wskazania organu odwoławczego rażąco narusza nakaz zawarty w art. 107 k.p.a. Pismem z dnia 7 marca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. został wezwany do "nadesłania decyzji pozbawionej wad prawnych", lecz odmówił zakwestionowanym postanowieniem usunięcia popełnionych wcześniej błędów. Strona stwierdziła przy tym, iż odwołanie od decyzji o nakazie rozbiórki będzie mogła wnieść po usunięciu z niej przez organ I instancji wady prawnej polegającej na braku wskazania organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia [..] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc w jego uzasadnieniu, że zgodnie z treścią art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji zażądać, m.in. jej uzupełnienia co do prawa odwołania. Jak wynika z akt sprawy strony z tego prawa nie skorzystały. Ponieważ ustawodawca nie dał organowi legitymacji do działania w tym zakresie z urzędu, nie jest możliwe dokonywanie korekty w zakresie uzupełnienia, co do treści pouczenia w tym trybie. Natomiast zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednocześnie zaś stwierdził, że w decyzji organu I instancji nr [..] zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej otrzymania, co czyni zadość wymaganiom art. 107 § 1 k.p.a. ponieważ zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia. Brak wskazania organu odwoławczego w żadnym przypadku nie stanowi przeszkody do złożenia odwołania. W dniu 18 września 2006r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A w Ł złożyła wniosek o uchylenie w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. podnosząc, iż jej interes wynika z poniesionych przez nią kosztów budowy pergoli oraz spodziewanych kosztów jej rozbiórki i nawet po dokonaniu rozbiórki pozostaną w miejscu jej aktualnego posadowienia kontenery na odpadki stałe. AN A I, zarządzający sąsiednią działką nr 44/70 w obrębie B – 48, obsługujący jednego z inwestorów pergoli – Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. B – również nie skierował zgłoszenia do referatu architektury delegatury UM [..] Interes społeczny jest oczywisty – pergola w oczywisty sposób poprawiła stan estetyczny i przede wszystkim sanitarny, związany z gromadzeniem śmieci na terenie osiedla C w Ł. Fakt, że aktualne posadowienie spornej pergoli śmietnikowej nie narusza niczyjego interesu powinien być decydującą przesłanką w ocenie zaistniałej sytuacji. Decyzją z dnia [..], wydaną na podstawie art. 155 oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 10 lutego 2006r. w przedmiocie nakazu rozbiórki śmietnika – pergoli zlokalizowanej na działce nr 44/65 położonej w Ł. przy ul. M. W jej uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że od decyzji rozbiórkowej żadna ze stron nie wniosła odwołania. W związku z tym jest ona ostateczna i podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie tylko do ostatecznych decyzji uznaniowych, natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę jest obligatoryjna i nie ma charakteru uznaniowego. Wzruszenie takiej decyzji, biorąc nawet pod uwagę słuszny interes strony, jest niedopuszczalne, gdyż znosiłoby to sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła odwołanie do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł, w którym domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie analizy wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. służy do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju, przy czym rozstrzygnięcie danej sprawy ustawodawca pozostawia uznaniu organu administracji. Decyzja ostateczna, której uchylenia domagała się strona, nakłada na inwestorów obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanej pergoli. Treść rozstrzygnięcia – nakaz rozbiórki – ma swoją podstawę w art. 48b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, iż organ jest zobowiązany wydać nakaz rozbiórki, gdy inwestor nie spełni obowiązku, o którym mowa w ust. 2, tj. nie przedłoży w wyznaczonym terminie określonej w postanowieniu dokumentacji. Przepis ten nie jest przepisem uznaniowym, w myśl którego ustawodawca pozostawić mógłby organowi administracji państwowej swobodę w wyborze najodpowiedniejszego sposobu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Zatem biorąc pod uwagę powyższą konstrukcję przepisu, niemożliwym jest dokonanie zmiany (uchylenia) takiej decyzji, która została wydana na podstawie normy prawnej bezwzględnie określającej sposób zachowania się organu w zaistniałym w sprawie stanie faktyczno-prawnym. Wykładnia przepisu art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego stanowi zagadnienie samoistne, które winno być rozwiązywane tylko na gruncie norm tego prawa. Ponieważ podejmowanie decyzji jest procesem stosowania, w konkretnym stanie faktycznym sprawy, określonej normy prawa materialnego i wyciągnięciem właściwiej konkluzji, to brak jest podstaw w rozpatrywanej sprawie do przyjęcia, iż ustawodawca pozostawił organowi nadzoru jakąkolwiek możliwość przyjęcia innego, niż przewidzianego w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcia, w sytuacji niewykonania nałożonych obowiązków. W myśl zasady praworządności, określonej w art. 7 k.p.a., którego norma pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa, uwzględnienie zaś podnoszonego przez wnioskodawcę argumentu – w postaci subiektywnej oceny pożytecznej inicjatywy mieszkańców przy realizacji pergoli – nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Określenie przez prawodawcę w przepisach Prawa budowlanego, konkretnego sposobu zachowania się organu, nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności państwa, gdzie właśnie interes społeczny jest chroniony przepisami prawa, w tym również w/w prawa materialnego. Wolą ustawodawcy jest tworzenie określonych jego norm i zapobieganie ich łamaniu. W interesie społecznym jest sprawowanie przez organy nadzoru funkcji kontrolnej w zakresie przestrzegania i stosowania obowiązującego prawa, co powoduje, iż właściwe jego stosowanie nie może pozostawać w sprzeczności z interesem społecznym. W skardze na tę decyzję Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A w Ł., wnosząc o jej uchylenie podniosła, iż działania organów administracji w sprawie niewystarczająco wypełniły normę art. 7 k.p.a., w szczególności nie zbadały zasadniczej w sprawie okoliczności, czy teren posadowienia od blisko 50 lat stanowiska dla odprowadzania nieczystości stałych (śmieci) jest terenem publicznym w rozumieniu przepisów prawa, w tym prawa miejscowego – Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Ł. stanowiącym załącznik do uchwały nr LXII/1159/06 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 1 lutego 2006r. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak trzeba, iż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli badając, czy w sprawie, w której wniesiono skargę na decyzję administracyjną, właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przepisy normujące postępowanie administracyjne (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia 18 września 2006r. o uchylenie w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..], a więc rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym. Z tego też względu podkreślić należy istotne różnice pomiędzy postępowaniem odwoławczym toczącym się w postępowaniu zwyczajnym oraz postępowaniu nadzwyczajnym. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, iż istotą postępowania odwoławczego wynikającą z art. 15 k.p.a. jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy po skutecznym złożeniu środka prawnego jakim, jest w trybie zwyczajnym odwołanie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r., V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22). Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. Innymi słowy rozpatrzenie odwołania jest równoznaczne z dokonaniem przez organ odwoławczy merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Istotą postępowania nadzwyczajnego jest natomiast dokonanie oceny, czy w sprawie występują ściśle określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego przede wszystkim decyzji ostatecznej, co stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 k.p.a. Z uwagi na treść żądania strony skarżącej sformułowanego w skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosku z dnia [..] podnieść trzeba, iż w myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, z kolei stosownie do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawowym więc warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji na podstawie tych przepisów jest jej ostateczność oraz wykazanie, iż za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes społecznym lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2000r., III SAB 91/99 – Lex nr 48002 i z dnia 9 maja 2005r., OSK 1746/04 – Palestra 2006/1 – 2/241). Warunkiem wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. jest także okoliczność, że żadna ze stron na jej podstawie nie nabyła prawa. Tymczasem decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny, nie jest taką decyzją, gdyż "nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 1998r., IV SA 709/96 – Lex nr 43308 i z dnia 14 lutego 2002r., IV SA 1076/00 – Lex nr 80587). Powoduje to tym samym niemożność weryfikacji ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 154 k.p.a. Odnośnie możliwości wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięcia w oparciu o art. 155 k.p.a. podkreślić trzeba, iż przepis ten wprowadza dodatkowy warunek jego uchylenia lub zmiany w postaci zgodności z przepisami szczególnymi. Z uwagi zaś na to, że w rozpatrywanej sprawie żądanie strony zawarte we wniosku z dnia 18 września 2006r. dotyczy wydanej w oparciu o art. 49b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane decyzji o nakazie rozbiórki zauważyć należy, iż stanowiący jej podstawę prawną przepis stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej, którzy nie wypełnili w terminie 30 dni obowiązku przedłożenia wskazanych w jego ust. 2 dokumentów. Przepis ten należy zatem traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki tym bardziej, iż przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do oczywistej kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym – wolą ustawodawcy wyrażoną w treści bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Nadto podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wątpliwości w rozpatrywanej sprawie budzi kwestia, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. [..] jest w ogóle rozstrzygnięciem ostatecznym, wobec daleko idącej ułomności zawartego w niej pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, co jednak w myśl art. 112 k.p.a. nie może szkodzić stronie, jak również z uwagi na okoliczność złożenia przez stronę w organie I instancji w otwartym terminie do wniesienia odwołania pisma z dnia 21 lutego 2006r. kwestionującego, m.in. jej zasadność. W tym stanie rzeczy z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi, zwłaszcza, iż zarzuty skargi (i odwołania) w istocie odnoszą się do zasadności wydania decyzji o nakazie rozbiórki, na mocy art. 151 należało orzec o jej oddaleniu.