II SA/Łd 115/09

Dnia 11 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Anna Kośka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. po rozpoznaniu skargi T. J. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotem decyzji pierwszej instancji w/w sprawie była odmowa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], którą to udzielił Spółce Komandytowej "A" pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu usługowego – warsztatu samochodowego na obiekt produkcyjny – zakład produkcji wyrobów ciastkarskich, zatwierdził dołączony do wniosku projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane związane ze wskazaną zmianą sposobu użytkowania. Natomiast wspomnianą decyzją z [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił uchylenia wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Postępowanie administracyjnie zakończone powyższą decyzją Wojewody zostało wszczęte na skutek złożonego przez T. J. na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a. wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu, wskazanego na wstępie wyroku, Sąd wskazał, iż słusznie organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, iż T. J. przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania i wydania pozwolenia na budowę, czego konsekwencją było wznowienie postępowania. Ponadto organ orzekł, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści, jednakże nie przeprowadził żadnej analizy stanu faktycznego, który stał się podstawą rozstrzygnięcia, nie ustalił, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie w kontekście ustalonego stanu faktycznego, czyli z jakimi przepisami prawa decyzja z dnia [...] r. jest zgodna, bądź nie i jakie przepisy prawa mają zastosowanie. Z kolei Wojewoda [...] stwierdził, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, wobec tego nie posiada on interesu prawnego w sprawie i nie przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Sąd nie podzielił tak wyrażonego stanowiska organu wskazując, że w świetle art. 28 K.p.a. dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, by wynik toczącego się postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Wskazano ponadto, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zależności od charakteru inwestycji krąg osób mających atrybut strony postępowania może przysługiwać nie tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której mają być wykonane prace inwestycyjne, ale także innym właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzenie inwestycyjne będzie miało wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Krąg tych osób określa zakres oddziaływania prac oraz rodzaj i charakter uciążliwości z nim związanych. Ponadto Sąd wskazał m.in., że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny dokładnie i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa przeprowadzić analizę zebranego materiału i ustalić krąg osób, którym przysługuje przymiot strony. Następnie odnieść się do wszystkich wniosków dowodowych składanych przez te podmioty, wyjaśnić m.innymi, na jakiej podstawie ustalono, że zdolność produkcyjna zakładu wynosi poniżej 50 ton rocznie (okoliczność, iż pierwotny projekt budowlany zakładał inwestycję nie przekraczającą 50 ton produkcji ciastkarskiej rocznie nie uzasadnia braku sprawdzenia tego faktu w toku wznowionego postępowania, tym bardziej, że mogły wystąpić liczne odstępstwa od pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę), czy faktycznie nie jest konieczne sporządzanie raportu oddziaływania na środowisko, czy też działka skarżącego sąsiaduje z działką inwestycyjną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i art. 151 K.p.a. po rozpoznaniu odwołania T. J. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], wydanej po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w treści zaskarżonej decyzji do zawartości materiału dowodowego przedłożonego przez stronę, ani też do wniosków złożonych na różnych etapach postępowania. Ponadto organ powinien zastosować się do wytycznych zawartych w wymienionym wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2006r., a także uniemożliwić stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego materiału przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] w dalszej części uzasadnienia zacytował treść art. 151 K.p.a. podnosząc, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Ł. winien poprzez dogłębną analizę całości materiału dowodowego wyjaśnić, czy w sprawie zachodzą okoliczności, które wskazywałyby na konieczność zastosowania trybu art. 151 § 2 K.p.a., czy także takie, które wymagałyby zastosowania trybu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i stosownie do tego orzec, powołując właściwą podstawę prawną. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak : [...]) na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 104 K.p.a. stwierdził, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa tj. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak nie uchylił tej decyzji, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że określony w projekcie zakres inwestycji nie wymagał przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, o jakim mowa w art. 32 ust.1 Prawa Budowlanego ze względu na fakt, że w świetle § 3 ust 1 pkt 83 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257 z 2004r., poz. 2573) – instalacje do wyrobów cukierniczych o zdolności produkcyjnej poniżej 50 ton rocznie nie należą do przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazał, że w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a przedmiotowy wniosek spełniał powyższe wymagania. Zatem na ocenę w tym zakresie nie może mieć wpływu przeprowadzenie w tej sprawie, zgodnie ze wskazaniem Sądu, dodatkowe postępowanie wyjaśniające, dotyczące stanu faktycznego. Ponadto Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że jeśli inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z pozwoleniem lub dokonał zmiany sposobu użytkowania, polegającej na podjęciu działalności powodującej zmianę warunków dotyczących ochrony środowiska bez wymaganego pozwolenia, stanowić to może przesłankę do prowadzenia postępowania naprawczego, stosownie do art. 71.a - ustawy - Prawo budowlane, należącego do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. – zgodnie a art. 83 ust. 1 tejże ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Zarzucił naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowe, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, na konieczność wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na zmianę sposoby użytkowania obiektu. Ponadto art. 7, 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności uznanie, iż określony w projekcie zakres inwestycji nie wymagał przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Ponadto skarżący podniósł, że rzeczywiste rozmiary zrealizowanej inwestycji znacznie przekraczają parametry określone w dokumentacji, na podstawie której wydana została decyzja z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak : [...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy zacytował treść art. 151 K.p.a., następnie wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Podkreślił, że w myśl art. 35 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek zbadać czy złożony, przez Spółkę Komandytową "A" wniosek jest zgodny z wymogami określonymi w art. 32, 33 i 34 ustawy, natomiast w toku wydawania pozwolenia na budowę nie analizuje zdolności produkcyjnej zakładu, opierając się na informacji złożonych przez projektanta. Zdaniem Wojewody z załączonej w 2003 r. przez inwestora dokumentacji projektowej nie wynikało, iż roczna wielkość produkcji zakładu będzie w rzeczywistości wyższa od wielkości podanej w części opisowej projektu, zatem pozwolenie na budowę zostało wydane dla zakładu produkcji wyrobów ciastkarskich, którego roczna skala produkcji określona została w projekcie jako wynosząca poniżej 50 ton. Ponadto okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie istnieje prawdopodobieństwo dokonania przez inwestora samowolnych zmian w obiekcie w stosunku do zatwierdzonego projektu bez wymaganego pozwolenia, czy też zwiększenie skali produkcji zakładanej w projekcie budowlanym, nie powoduje wadliwości decyzji z [...] r. Skargę na wyżej wskazaną decyzję złożył T. J. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko, jakie zajął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego, Sąd dopatrzył się uchybienia, które skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I i II instancji. Podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia postępowania był zarzut, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.). Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz w art. 145 a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższe unormowanie jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną. Jest swoistym wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz trwałości decyzji administracyjnej. (patrz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz autorstwa prof. Barbary Adamiak i prof. Janusza Borkowskiego W-wa 2006 str. 662). Należy przy tym podkreślić, że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Tak więc, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, to organ nie może uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. - które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. W takim przypadku zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Reasumując należy stwierdzić, iż niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu czasu (5 - letniego terminu) oznacza pozostanie decyzji w obrocie prawnym bez badania, czy decyzja ta ze względów merytorycznych odpowiada prawu i czy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się oryginał decyzji z dnia [...] r. z adnotacją organu, iż decyzja ta stała się ostateczna z dniem 8 sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta Ł. wydał zaś decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa oraz o odmowie uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej w dniu [...] r., a zatem po upływie 5 - letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W takim zaś przypadku treść decyzji organu I instancji winna odpowiadać wskazaniom zawartym w art. 151 § 2 K.p.a. Okoliczność ta uszła uwadze nie tylko organu I instancji, ale i Wojewodzie [...], który rozpoznawał odwołanie od tej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając wystąpienie w sprawie przedawnienia, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł., gdyż organ ją wydający naruszył przepisy postępowania nie uwzględniając z urzędu przedawnienia, co miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy i treść decyzji, którą organ winien wydać w tej sprawie. K.O.