II SA/Łd 1152/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, p.o. WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi R.I. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] (bez numeru), 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz R.I. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3 II SA/Łd 1152/01 UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2001r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] (bez numeru) odmawiającą funkcjonariuszowi R.I. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego wynika z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Zgodnie z tym przepisem przysługuje ono policjantowi w służbie stałej w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak stanowi art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Szczegółowe zasady przyznawania tego równoważnika określone zostały w przepisie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 106 poz.1212 z późń. zm.), które określa, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej policjant lub członkowie jego rodziny – w rozumieniu art. 89 ustawy pragmatycznej – nie posiadają lokalu mieszkalnego m. in. na podstawie umowy najmu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany. Definicja "miejscowości pobliskiej" zawarta w § 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. (M.P. Nr 76 poz. 707) szczegółowo określa, że jest to miejscowość do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe. W decyzji przedstawiono czas dojazdu z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania skarżącego (i z powrotem) publicznymi środkami transportu (PKP, PKS) i stwierdzono, że nie przekracza on przewidzianych prawem dwóch godzin. R.I. złożył skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Komendanta Policji w Ł. zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ł. i orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że dojeżdża do pracy publicznymi środkami transportu (MPK, MZK). W przytoczonym zarządzeniu MSWiA z dnia 30 września 1997r. nie ma wymienionych publicznych środków transportu, z których powinienem korzystać. Jedynym kryterium jest to aby stacja (przystanek) znajdowały się najbliżej miejsca zamieszkania i miejsca, w którym policjant wykonuje swoje obowiązki .Najbliżej miejsca zamieszkania znajduje się przystanek linii tramwajowej , a z przystanku krańcowego tejże linii jest najbliżej do autobusu, który zatrzymuje się bezpośrednio przy Komendzie Powiatowej Policji w Ł., w której skarżący jest zatrudniony. Chociaż, jak napisał skarżący, czas przejazdu jest dłuższy w porównaniu z komunikacją PKP i PKS to przejazd, z którego korzystam jest dla mnie najbardziej wygodny ze względu na bliskość usytuowania przystanków. Nie muszę dodatkowo tracić czasu i pieniędzy na dojazdy do przystanków innych przewoźników oraz ze względu na dość dużą częstotliwość w porównaniu z innymi publicznymi środkami transportu. Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, iż w tej sytuacji czas dojazdu publicznymi środkami transportu, z których rzeczywiście korzysta wynosi w jedną stronę 1 godzinę 25 minut oznacza to, że miejscowość w której pełni służbę nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu § 2 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosi o oddalenie skargi w całości i zasądzenia od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego . W uzasadnieniu podnosi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym, przyznawanym policjantom, do czasu zrealizowania prawa do lokalu poprzez przydział lokalu mieszkalnego lub przyznania pomocy finansowej na jego uzyskanie. Zatem warunkiem niezbędnym do uzyskania równoważnika wymienionego w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji jest spełnienie przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego. Tymczasem R.I., w myśl art. 95 pkt 2 ustay o Policji takich przesłanek nie spełnia, gdyż posiada w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującym mu normom zaludnienia. Pojęcie miejscowości pobliskiej określa § 2 zarządzenia MSWiA z dnia 30 wrzesnia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P.Nr 76 poz. 707). Nie ma znaczenia dla uznania miejscowości za pobliską okoliczność, że funkcjonariusz korzysta z innych połączeń dogodniejszych dla niego, ale o dłuższym czasie dojazdu niż dwie godziny i twierdzenie na tej podstawie, że miejsce zamieszkania nie jest miejscowością pobliską co uzasadnia żądanie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w skardze. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej przez R.I. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa [...] rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 101 poz. 1092). W myśl tego przepisu ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie zaskarżonej decyzji) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten w ust. 2 zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ( i decyzji PKP w Łasku) obowiązywało wydane w oparciu o podane wyżej upoważnienie ustawowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r.(Dz.U. Nr 106 poz. 1212 z późń. zm) w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Jak wynika z treści zarówno art. 92 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy jak i rozporządzenia wydanego w trybie delegacji z art. 92 ust. 2 nie zawierają one definicji "miejscowości pobliskiej" Natomiast definicja ta zawarta była w § 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. (M.P. z 1997r. Nr 76 poz. 707) w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów wydanym w oparciu o delegacje ustawową wynikająca z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Należy zwrócić uwagę na redakcję przepisu § 2 cytowanego wyżej zarządzenia w świetle którego "Policjantowi w służbie stałej przydziela się lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe, zwanej dalej "miejscowością pobliską", z zastrzeżeniem art. 95. Użyty w tym przepisie zwrot "zwanej dalej miejscowością pobliską", w ocenie Sadu, świadczy o tym ,że definicja ta została stworzona na potrzeby tylko przedmiotowego zarządzenia. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż fundamentalne znaczenie mające wpływ na rozstrzygnięcie co do istoty w przedmiotowej sprawie miało ustalenie czy miejsce zamieszkania skarżącego może być traktowane jako miejscowość pobliska. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji brak było podstaw prawnych do przyjęcia i zastosowania definicji wynikającej z § 2 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. w sprawie, w której materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 92 ustawy o Policji. Skoro więc brak było przepisu określającego, co należy rozumieć przez "miejscowość pobliską" w przepisach prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, organy miały obowiązek same dokonać ustaleń w tym zakresie i uzasadnić, jakimi przesłankami się kierowały przy odmowie przyznania równoważnika za brak lokalu. Na marginesie sprawy należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2000r. I SA 415/00 , rozpatrując skargę, której przedmiotem była odmowa przyznania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu, stwierdził, że: "Art. 241 ust. 6 Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). W tym stanie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. (M.P. Nr 76, poz. 711 i 712) stały się zarządzeniami wewnętrznymi." Już tylko dla wyjaśnienia należy dodać, że § 2 zarządzenia z dnia 30 września 1997r.( M.P. Nr 76 poz. 711) w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej zawierał określenie "miejscowości pobliskiej". Na zakończenie warto dodać, że mocą ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym, oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001r. Nr 100 poz. 1084) zmianie uległ przepis art. 88 ustawy o Policji . Ustawodawca dodał m.in. ust. 4, który zawiera określenie miejscowości pobliskiej. Artykuł 88 otwiera rozdział 8 zatytułowany Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 92 ustawy o Policji, gdyż dokonały ustaleń braku uprawnień do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o zarządzenie, które nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia pojęcia "miejscowości pobliskiej" zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy i z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonych decyzji orzeczenie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.