II SA/Łd 1153/02

Sygnatura akt II SA/Łd 1153/02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA: Z. Zgierski, del. Sędziowie NSA: W. Chróścielewski (spr.), E. Markiewicz, Protokolant: L. Turoboś, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala skargę II SA/Łd 1153/02 UZASADNIENIE J. P. była właścicielką zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. A. w skład, której wchodziły między innymi działki nr 2875/1, 2875/2, 2876 o łącznej powierzchni 0,9466 ha zgodnie z treścią aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] , postanowienia sądu sygn. akt Ns 49/76 z dnia 22 stycznia 1976 r. oraz mapy nr ew. [...] z dnia [...] Aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia [...] Skarb Państwa nabył od J. P. z przeznaczeniem na cele inwestycyjne osiedla [...] zabudowaną nieruchomość składającą się z wymienionych wcześniej działek w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Zgodnie z planem realizacyjnym osiedla [...] zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. Nr [...] z dnia [...] - wywłaszczona działka nr 2875/1 została przeznaczona pod poszerzenie ulicy A. , - wywłaszczona działka nr 2875/2 przeznaczona była w części pod zieleń osiedlową oraz w części pod parkingi osiedlowe i ciągi komunikacyjne, - wywłaszczona działka nr 2876 przeznaczona została pod budowę bloków mieszkalnych, zieleni osiedlowej, infrastruktury technicznej, osiedlowych ciągów komunikacyjnych oraz parkingów osiedlowych. W związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów w 1985 r., a także kolejnych podziałów nastąpiła zmiana numeracji działek wywłaszczonych: - działka nr 2875/1 weszła w skład działki obecnie oznaczonej nr 65/3 - działka nr 2875/2 w części weszła w skład działek nr 71/13, 71/8 i części działek nr 71/9 i 71/12; przy czym na działce nr 71/8 posadowiony jest pawilon handlowo usługowy i jest ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej, a była właścicielka wyłączyła tą działkę ze swojego roszczenia o zwrot. Nabycie przedmiotowych działek przez Skarb Państwa nastąpiło na realizację osiedla [...]. Cel ten doprecyzowano w powołanym wcześniej planie realizacyjnym. Wnioskiem z dnia 14 listopada 1998 r. J. P. wystąpiła do Wojewody [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Jako jego uzasadnienie wskazała, iż przejęcie własności nastąpiło pod budownictwo mieszkaniowe, w tym budowę drogi. Do dnia złożenia wniosku część ziemi przeznaczona na budowę drogi nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem. Z uwagi na reorganizację administracji publicznej sprawę z dniem 1 stycznia 1999 r. przejął Starosta [...] . Decyzją z dnia [...] organ ten nakazał zwrot na rzecz J. P. nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B. przy ul. A. oznaczonej numerami działek: 65/3, 71/15, 71/13, 71/17. Starosta wskazał, iż działka nr 71/15 powstała z podziału działki nr 71/12 stanowiącej własność Gminy Miasta B. ujawnionej w KW [...] , natomiast działka nr 71/17 powstała z podziału działki 71/9 stanowiącej własność Gminy Miasta B. ujawnionej w KW [...] . We wskazanej decyzji zobowiązano J. P. do zwrócenia na rzecz gminy Miasta B. wypłaconego odszkodowania w wysokości 6.423 zł. Jako uzasadnienie organ podał, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] nabył od J. P. zabudowaną nieruchomość z przeznaczeniem na cele inwestycyjne osiedla [...]. Nie zostały one wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczona działka nr 2875/1, która była przeznaczona na modernizację i poszerzenie ulicy A. w chwili obecnej stanowi nieutwardzony pas gruntu i nie wchodzi on w pas drogowy. Wywłaszczona działka nr 2875/2 w części objętej wnioskiem o zwrot, gdzie miała znajdować się urządzona zieleń osiedlowa, parkingi osiedlowe i ciągi komunikacyjne - obecnie oznaczona jako: część działki 71/12 stanowi nieutwardzony pas gruntu, część działki nr, 71/9 na której posadowiony jest budynek pawilonu handlowo-usługowego wzniesionego przez E. S. na mocy pozwolenia na budowę wydanego na podstawie umowy dzierżawy tej działki i jest ona nadal dzierżawiona, działka nr 71/13 stanowiąca nieutwardzony pas gruntu w stosunku, do której Urząd Miasta B. powziął zamiar zbycia. W uzasadnieniu wskazano ponadto, iż przepis art. 137 ust. 1 powołanej powyżej ustawy zawęża przesłanki zbędności nieruchomości niewykorzystanej na cel, dla którego ją nabyto na rzecz Skarbu Państwa. Przesłanki te opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia z powodu zaniechania zadania inwestycyjnego (upływ terminu 7-letniego), bądź ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zwrotu działek objętych wnioskiem byłej właścicielki. Nie ma bowiem znaczenia przeznaczenie tej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania czy też planowane przez gminę wykorzystanie w przyszłości tej nieruchomości na cel zgodny z celem nabycia. Jednocześnie Starosta [...] stwierdził, iż część działki nr 71/9 wydzierżawionej E. S. , zgodnie z art. 138 ust. 2 ustawy umowa dzierżawy zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna. W odwołaniu Zarządu Miasta B. od decyzji organu I instancji, wniesiono o jej uchylenie. Wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta w "celu realizacji osiedla". Realizacja osiedla nie została w pełni dokonana ze względów finansowych. Nie znaczy to jednak, iż w najbliższym czasie nie nastąpi jej zakończenie, gdyż proces inwestycyjny jest aktualny i stopniowo realizowany. Wobec powyższego nie można rozpatrywać przedmiotowej sprawy pod kątem wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem nabycia. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem usunięcia uchybień, które miały wpływ na poprawność wydanego orzeczenia - w szczególności ponownego przeanalizowania wymagała kwestia wysokości zwracanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 136, 137, 140 ust. 1 - 4, art. 141, 142 i 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 poz. 543) postanowił zwrócić na rzecz J. P. nieruchomość położoną w obrębie [...] m. B. , przy ul. A. 36 - oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 65/3, 71/15,71/13, 71/17 zobowiązując ją jednocześnie do zwrotu na rzecz Gminy Miasta B. odszkodowania w kwocie 6.936,08 zł w terminie 3 miesięcy od dnia w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż rozpatrując przedmiotową sprawę, kierowano się przesłankami zawartymi w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia z powodu zaniechania zadania inwestycyjnego (upływu 7-letniego terminu), bądź ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji. Uznano, iż w przedmiotowej sprawie w pełni zachodzą opisane powyżej przesłanki do zwrotu objętej wnioskiem nieruchomości. Od tej decyzji Zarząd Miasta B. ponownie złożył odwołanie, żądając uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że cel nabycia przedmiotowej nieruchomości został określony ogólnym zapisem – "realizacja osiedla". Chociaż cel ten nie został w pełni zrealizowany ze względów finansowych, nie oznacza to jednak, iż w najbliższym okresie nie nastąpi jego zakończenie. Jednocześnie wyjaśniono, że uznanie nieruchomości za zbędną ze względu na cel określony w akcie nabycia nieruchomości, gdy cel wykupu został zrealizowany na części nieruchomości, warunkuje dokonanie zwrotu pozostałej części gruntu jednakże tylko w przypadku, jeżeli może być samodzielnie wykorzystana w sposób, który nie jest sprzeczny z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. W dalszej części odwołania wyjaśniono, że pojęcie "budownictwo mieszkaniowe", a takim jest realizacja osiedla [...] obejmuje wszelkie formy budownictwa służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, wznoszenie obiektów niezbędnych dla racjonalnego wykorzystywania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, zapewnienie warunków socjalnych i bytowych osób na tych terenach zamieszkałych. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkiem żądania poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest uznanie, iż stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub też cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość pomimo upływu prawie 25 lat nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można się zatem zgodzić z zarzutami odwołującego się, że zwracane działki gruntu nie są zbędne ze względu na cel określony w akcie notarialnym, zaś realizacja osiedla nie została w pełni zrealizowana tylko ze względów finansowych, a proces inwestycyjny jest ciągle aktualny i stopniowo realizowany. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta B. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty tożsame z zawartymi we wcześniejszych odwołaniach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi powołując argumenty przytoczone w uzasadnieniu wcześniejszych decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.) przepisy działu III rozdział 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy z 12 marca 1968 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Tak więc mają one zastosowanie do przedmiotowych nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona "zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zbędność owego celu została sprecyzowana w art. 137 § 1 ustawy. Jest nią: 1) upływ 7 lat od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja o wywłaszczeniu, jeżeli w tym czasie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia; 2) utrata mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli cel decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczono przedmiotowe nieruchomości pod budowę osiedla [...]. Nie może też budzić wątpliwości, że została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek. Na działkach, o których zwrocie orzeczono w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie zrealizowano zamierzonego przy ich wykupie w 1977 r. celu wywłaszczenia – powstania osiedla z jego infrastrukturą. Skoro tak to jest oczywiste, że zaskarżona decyzja miała oparcie we wskazanym art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma bowiem racji skarżący wywodząc, że realizacja celu wywłaszczenia – budowy osiedla – "nie została w pełni dokonana ze względów finansowych, ale nie znaczy to, iż w najbliższym czasie nie nastąpi jej zakończenie". Jego zdaniem proces inwestycyjny nie został w pełni zakończony i jest nadal aktualny – co jak się wydaje ma prowadzić do wniosku, nie sformułowanego expresis verbis w skardze, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały zrealizowane. Z wyroku Sądu Najwyższego z 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002, nr 21, poz. 513, wynika, iż o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można mówić wtedy, gdy ustalono, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto na tej nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Rozumując a contrario, jeżeli prac tych nie rozpoczęto – zachodzi przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził: "Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy (zrealizowanie innych celów, takich jak wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie ma znaczenia, gdyż nie dotyczy spornej nieruchomości) musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego". Podzielając ten pogląd trzeba wyraźnie stwierdzić, że przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi dotyczyć konkretnej nieruchomości – tej co do której wszczęto postępowanie w przedmiocie jej zwrotu. Tak więc, brak środków finansowych na realizację celu wywłaszczenia i bliżej niesprecyzowany zamiar dokończenia inwestycji nie może mieć żadnego prawnego znaczenia - o ile w okresie 7 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu (zawarcia umowy w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.) nie rozpoczęto na nieruchomości prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Można mieć zastrzeżenia do faktu braku wyliczeń w decyzji organu I instancji, dotyczących wysokości zwrotu wypłaconego J. P. odszkodowania. Precyzyjne wyliczenia odszkodowania zostały zawarte w decyzji organu I instancji z [...] Powinny być one w kontekście uchylenia tej decyzji powtórzone w nowej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Jednak, wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji.