II SA/Łd 1154/18

Dnia 22 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] roku, Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. A.K. II SA/Łd 1154/18 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. D. Z. wystąpiła do Starosty [...] o odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną. Wnioskodawczyni wniosła o wypłatę należnego odszkodowania za grunt do niej należący, stanowiący część działki nr 341/2 w miejscowości Ł., gm. W., bezumownie zajęty pod budowę drogi. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz D. Z. za grunt stanowiący część działki nr 341/2. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania podjęto czynności mające na celu ustalenie, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zgodnie z aktualnymi zapisami w operacie ewidencji gruntów i budynków nieruchomość oznaczona jako 341/2 o pow. 0,9797 ha stanowi własność D. Z.. Podstawę własności stanowi prawomocna ugoda sądowa zawarta w dniu 7 września 2017 r. przed Sądem Rejonowym w W., I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. [...]. Nieruchomość ta została wydzielona z działki nr 341 o powierzchni 3,0900 ha. W wyniku podziału, oprócz spornej działki powstały działki nr 341/1 o powierzchni 0,2011 ha i 341/3 o powierzchni 1,9278 ha. Łączny obszar powstałych z podziału działek odpowiada 3,1086 ha. Zgodnie z archiwalnym rejestrem gruntów obrębu [...]. z 1971 r. nieruchomość oznaczona nr 341 miała powierzchnię 3.09 ha. Sporna nieruchomość przylega bezpośrednio od strony wschodniej do działki nr 523, a od strony północno-wschodniej do działki nr 524/1, które położone są w ciągu drogi powiatowej nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Powiatu [...] w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w W.. Z dokumentów, które stały się podstawą ujawnienia w księdze wieczystej było: 1) zaświadczenie Starosty [...] z dnia 11 października 2004 r., z którego wynika, że powyższe nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stały się własnością Skarbu Państwa, a droga została wybudowana z udziałem czynu społecznego i istniała w dniu wejścia w życie ustawy i 2) zaświadczenie Starosty [...] z dnia 20 marca 2006 r., z którego wynika, że droga została zaliczona do kategorii dróg powiatowych zgodnie z uchwałą Rady Powiatu w W. z dnia 31 maja 2000 r. Analizie poddano również wcześniejszy tytuł własności do nieruchomości, z której została wydzielona działka na 341/2, tj. akt notarialny Rep. [...], sporządzony w dniu 11 października 1974 r. Z treści aktu wynika, że powierzchnia działki nr 341 wynosiła 3 ha 9 arów. Powyższe doprowadziło organ I instancji do wniosku, że powierzchnia nieruchomości nr 341 wskazana w najwcześniejszym rejestrze gruntów (1971 r.) została wpisana zgodnie z wcześniejszym archiwalnym tytułem własności. W ocenie organu nie nastąpiła zmiana powierzchni nieruchomości i D. Z. nabyła działkę pozostającą poza granicami drogi publicznej. Co więcej z pisma Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 15 grudnia 2017 r. wynika, że na nieruchomości 524/1 i 523 w roku bieżącym i w latach poprzednich nie były prowadzone inwestycje związane z budową, przebudową lub rozbudową drogi powiatowej. Nie została też wydana decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej na wniosek zarządcy dróg. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że grunty D. Z. zostały zajęte pod budowę drogi powiatowej i do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu odwołania D. Z. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że działka nr 341/2 została wydzielona z działki nr 341 o powierzchni 3,09 ha. Z mapy z projektem podziału nieruchomości z dnia 7 czerwca 2017 r. wynika, że z działki nr 341 zostały wydzielone trzy działki: nr 341/1 o powierzchni 0,2011 ha, 341/2 o powierzchni 0,9797 ha i 341/3 o powierzchni 1,9278 ha. Jednocześnie w uwagach wskazano, że w wyniku przeprowadzenia czynności protokolarnego przyjęcia granic ustalono, że powierzchnia działki nr 341 wynosi 3,1086 ha, a nie 3,09 ha jak wynika z zapisu w ewidencji gruntów i budynków. Łączna suma powierzchni działek powstałych w wyniku podziału odpowiada powierzchni pierwotnej działki nr 341. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że z dokumentacji nie wynika, aby jakakolwiek część nieruchomości została zajęta pod drogę i należałoby się z tego tytułu odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Z. podniosła, że z działki zostały zabrane grunty pod budowę drogi P. – Ł. – M. i powstały działki nr 523 i 524/1. Droga została zbudowana 20 lat temu, wszystko odbyło się bez zgody właściciela działki, planów i dokumentacji. Droga powinna być w planie drugiego sąsiada według zagospodarowania przestrzennego, jak twierdzi geodeta, który w roku 2017 sporządził projekt podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. Sąd, na wniosek skarżącej, dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów, tj. m.in. z map sytuacyjno-wysokościowych z 1995 r. i 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. D. Z. wystąpiła do Starosty [...] o wypłatę należnego odszkodowania za grunt do niej należący, stanowiący część działki nr 341/2 w miejscowości Ł., gm. W., bezumownie zajęty pod budowę drogi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że występując do organów administracji publicznej D. Z. działała samodzielnie i nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem organy powinny mieć na względzie, że zarówno wnioski strony, jak i wyjaśnienia podstawy składanych żądań mogły nie być dostatecznie jasne i precyzyjne. Powyższe ma, w ocenie Sądu, szczególne znaczenie, gdyż jak wynika z treści pism składanych przez wnioskodawczynię suma powierzchni trzech działek powstałych w wyniku podziału działki nr 341 na skutek działu spadku jest większa (3.1086 ha) niż powierzchnia działki przed jej podziałem (3.09 ha). Już tylko sam ten fakt powinien spowodować, że wniosek skarżącej, jako dość nieoczywisty, powinien stać się przedmiotem pogłębionej analizy. Organ administracji publicznej - zarówno I, jak i II instancji, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc aby z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W ocenie tut. Sądu z uzasadnień podejmowanych decyzji nie wynika, aby organy rozpatrujące wniosek D. Z. dokonały stosownej analizy przebiegu drogi, będącej obecnie drogą powiatową, w stosunku do granic działki nr 341 na przestrzeni lat na mapach sytuacyjno-wysokościowych, co naraziło organy na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony wobec faktu, że złożone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej mapy budzą wątpliwości co do niezmienności przebiegu drogi (w zależności od rodzaju nawierzchni tłuczeń/asfalt inaczej kształtuje się przebieg pasa drogowego). Wątpliwości te powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Dopiero bowiem bezsporne ustalenie, czy doszło do pozbawienia własności części nieruchomości poprzez naruszenie granic działki nr 341 (według skarżącej doszło do tego przed podziałem) w kontekście tego, że obecnie suma powierzchni działek powstałych po podziale jest większa niż działki nr 341 przed podziałek pozwoli na rozstrzygnięcie w kwestii ewentualnego odszkodowania. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. A. P.