II SA/Łd 1156/05

Dnia 18 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. II SA/Łd 1156/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Prezydent Miasta Ł. odmówił R. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko K. J. na okres od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku. Uzasadniając organ wskazał, iż po stronie wnioskodawczyni nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, przy spełnieniu dodatkowych warunków określonych w powołanym przepisie. Jak wynika natomiast z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia, R. O. jest opiekunem prawnym nie zaś opiekunem faktycznym, nie spełnione zatem zostały przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia. W terminie prawem przewidzianym R. O. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wskazując, iż dziecko wymaga stałej opieki w życiu codziennym, nie umie pisać, czytać. Podkreśliła, iż w roku ubiegłym zostało jej przyznane wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, dlatego też uważa, iż decyzja organu I instancji jest błędna i jej sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] (Nr [...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż z dniem 1 września 2005r. został zmieniony przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, iż obecnie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje "matce lub ojcu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka", a zatem wyłączona została możliwość przyznania świadczenia opiekunowi prawnemu a takim właśnie opiekunem jest R. O. , zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] o ustanowieniu opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego K. J. . Organ wskazał ponadto na zawartą w art. 3 ust. 14 w/w ustawy definicję "opiekuna faktycznego", zgodnie z którą "opiekun faktyczny to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka". Wnioskodawczyni zaś jako opiekun prawny nie spełnia stawianych przepisem prawa wymogów, jednakże, jak wskazał organ, jako opiekun prawny może zgodnie z art. 4 ust. 2 w/w ustawy ubiegać się o zasiłek rodzinny i dodatki do takiego zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona podniosła, iż w świetle prawa rodzinnego nie może występować o przysposobienie K. J. ponieważ ukończył on 16 lat. Ponieważ jednak jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i potrzebuje pomocy w życiu codziennym sąd opiekuńczy ustanowił stronę opiekunem prawnym dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla zmiany dotychczasowego stanowiska wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana przez organ I instancji, naruszają szereg przepisów postępowania, które to naruszenia skutkują uchyleniem obu decyzji. Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności a zatem winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny ale i w równej mierze słuszny interes obywateli. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika nadto z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zasada wypływająca z powyższej regulacji, określana jako zasada praworządności, nie może być zatem interpretowana w taki sposób, który prowadziłby do ograniczenia treści art. 7 Konstytucji RP. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, postępowanie administracyjne toczyło się zatem na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy zakreśla krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wśród nich znajduje się matka dziecka, ojciec dziecka oraz opiekun faktyczny dziecka. Jest to katalog zamknięty a zatem nie może być interpretowany rozszerzająco. Jednakże istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest fakt, iż z dniem 1 września 2005r. w skutek zmiany tego przepisu, zmienił się krąg podmiotów uprawnionych. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zmieniony został w ten sposób, iż obecnie tj. po dniu 1 września 2005r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wyłącznie "matce lub ojcu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka", a zatem wyłączona została istniejąca do dnia 1 września 2005r. możliwość przyznania zasiłku opiekunowi prawnemu. Takim zaś opiekunem, opiekunem prawnym jest R. O. . Jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie świadczenie skarżąca złożyła w dniu 28 lipca 2005r. i odnosi się on do ustalenia prawa do świadczenia na nowy okres zasiłkowy tj. od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. Bowiem decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zostało stronie przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 14 października 2004r. do dnia 31 sierpnia 2005r. Zgodnie z powyższym w dniu złożenia wniosku skarżąca była podmiotem uprawnionym i miała pełne prawo sądzić, iż tak jak i w roku poprzednim, zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Fakt, iż złożyła taki wniosek wskazuje na brak świadomości przyszłych zmian prawnych lub chociażby przypuszczenia, iż one nastąpią. Potwierdza to również lektura pism formułowanych przez stronę w toku dalszego postępowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona, prawidłowo wskazuje, iż nie może zostać opiekunem prawnym K. J. , ponieważ ukończył on 16 lat, jednakże podkreśla również, iż w ubiegłym roku otrzymała świadczenia a jej sytuacja faktyczna i prawna nie zmieniły się od tego czasu. Z kolei w skardze kierowanej do Sądu, skarżąca identyfikuje się z kręgiem osób wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zakreśla krąg podmiotów uprawnionych do zasiłku rodzinnego i dodatków, wzmianka o treści art. 4 ust. 2 w/w ustawy pojawiła się w treści uzasadnienia organu II instancji. Należy zatem słusznie wnosić, iż strona nie była świadoma zmiany przepisu prawa ściśle określającego jej uprawnienie do świadczenia. W związku z powyższym organy administracji publicznej powinny, stosując się głównie do treści art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnić stronie jak wygląda jej sytuacja prawa w związku ze zmianą przepisu, a co za tym, jaka jest treść rzeczywistego żądania strony. Organ administracji jest bowiem obowiązany do ustalenia treści żądania i w tym celu udziela stronie stosownych informacji i wyjaśnień. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez nią budzi wątpliwości – wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 26 listopada 1999r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547. Powyższe obowiązki spoczywają na organach administracji w szczególności w przypadku zmiany przepisów prawa, tak jak to miało miejsce w rozstrzyganej sprawie. Wypełnienie tych obowiązków jest o tyle istotne, że uległ zmianie przepis ściśle odnoszący się do praw strony, zgodnie z nowym unormowaniem strona nie była już podmiotem uprawnionym do świadczenia, natomiast jak Sąd wskazał powyżej, istnieją podstawy do twierdzenia, iż strona nie była świadoma tej zmiany. Podkreślić ponownie należy, iż organ administracji jest obowiązany na mocy powołanego art. 9 kpa do informowania stron zarówno o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego – Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 2002r. Również dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 12 stycznia 1994r., I SA/Łd 15/93, Prok.i Pr. 1995/2/55; wyrok NSA w Katowicach z dnia 15 października 1992r., SA/Ka 766/92, OSP 1994/5/100; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 18 lutego 1994r., SA/Wr 1587/93, Prok.i Pr. 1995/2/54) wskazuje na konieczność zindywidualizowanej oceny potrzeby udzielania stronie informacji i wyjaśnień. Wprawdzie wskazuje także na istnienie po stronie obywateli obowiązku co najmniej podstawowej orientacji w przepisach prawa, jednakże treść odwołania i skargi skierowanej do Sądu, wskazują na brak tej świadomości. Przed wydaniem decyzji organ winien dokładnie wyjaśnić nową sytuację prawną strony i przedstawić nowe możliwości, strona bowiem ma prawo oczekiwać od organu, iż takie informacje uzyska "z urzędu". Wskazać również należy, iż uzasadnienie organu I instancji zawiera jedynie przytoczenie przepisu ze wskazaniem, iż po stronie wnioskodawczyni nie zostały spełnione przesłanki w nim zawarte. Takie uzasadnienie należy uznać za niepełne (art. 107 §3 kpa), funkcją uzasadnienia jest przede wszystkim wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Treść uzasadnienia ma przekonać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia, dlatego też winno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 kpa). Motywy decyzji winny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją – por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98, System Informacji Prawnej LEX nr 41681. Prawidłowe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, dlatego należy jeszcze raz podkreślić, iż nie może być ogólnikowe, a zatem przytoczenie wyłącznie treści przepisu i stwierdzenie, iż wnioskodawczyni nie spełnia jego przesłanek nie jest wystarczające. Dopiero uzasadnienie organu II instancji zawiera wyjaśnienie, iż nastąpiła zmiana treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a w związku z tą zmianą R. O. nie jest już podmiotem uprawnionym. Również dopiero na tym etapie organ wskazał na inne możliwości a mianowicie na możliwość ubiegania o zasiłek rodzinny i dodatki do niego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia te również przysługują opiekunom prawnym. Organ administracji już na etapie rozpoznawania wniosku winien wskazać stronie chociażby na tę możliwość. Należy podkreślić, iż organ administracji nie może wykorzystywać nieznajomości prawa przez stronę, zatajać przed nią informacji o prawie – por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 18 maja 1995r., sygnatura akt S.A./Po 437/95, publ. M.Podat. 1996/6/188. Reasumując Sąd stwierdza, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja wydana przez organ I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, formułujących kardynalne zasady postępowania administracyjnego. Organ administracji naruszając zasady ogólne musi się liczyć z tym, że jego działania zostaną uznane za niezgodne z prawem przez organy sprawujące nadzór a przede wszystkim przez sądy administracyjne. Dlatego też należy zgodzić się, iż obowiązek udzielenia stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, a jego naruszenie należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji – por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 25 czerwca 1997r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816. Uchybienia organu należy upatrywać także w uzasadnieniach decyzji, jak wykazane zostało powyżej taki sposób formułowania uzasadnień stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.