II SA/Łd 1156/18

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi U. B. i H. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od opłat, kosztów i należności związanych z postępowaniem w sprawie legalności budynku oddala skargę. a.bł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako PINB w W.) prowadzi postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą (zgodnie z aktualnym przeznaczeniem) zlokalizowanego na dz. nr 376 w W. - obr. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] organ ten nałożył na U. i H. B. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację geodezyjną i budowlaną obiektu, z projektem doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, przepisami przeciwpożarowymi oraz przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym powyzszeo budynku w terminie do 31 maja 2017r., na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. U. i H. B. nie wykonali obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem. W dniu [...] PINB w W. wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 264 K.p.a. ustalił dla U. B. i H. B. "zaliczkę w wysokości 2000 zł na pokrycie kosztów związanych z wykonaniem ekspertyzy technicznej, wskazanej w postanowieniu NR [...]. W następstwie nieuiszczenia przez U. B. i H. B. zaliczki na pokrycie kosztów postępowania związanych z wykonaniem przedmiotowej ekspertyzy technicznej, organ I instancji podjął czynności mające na celu przymusowe wyegzekwowanie przedmiotowej należności pieniężnej w drodze postępowania egzekucyjnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., póz. 1201 z późn. zm.). Uczestnicy postępowania złożyli wniosek o przyznanie prawa pomocy i zwolnienie od kosztów postępowania. Na żądanie organu U. B. i H. B. złożyli dokumenty w celu wykazania sytuacji dochodowej i rodzinnej: odpisy zeznań rocznych o wysokości dochodu osiągniętego w 2017r., zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia otrzymanego za ostatnie 3 miesiące; odpisy deklaracji podatkowych składanych na potrzeby podatku od towarów i usług (w ramach prowadzonej działalności gospodarczej) z okresu ostatnich 3 miesięcy; oraz wyciągi i wykazy z posiadanych rachunków i lokat bankowych z okresu ostatnich 3 miesięcy. Następnie PINB w W. postanowieniem nr [...] z [...] na podstawie art. 267 K.p.a., "po rozpatrzeniu wniosku P. U. i H. B. (...) postanowił odmówić zwolnienia od opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania". Organ uznał na podstawie zebranego materiału dowodowego, brak jest dokumentów, które wskazywałyby na fakt pozostawania w trudnej że sytuacji materialnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucono m.in. naruszenie art. 267 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a i art. 80 K.p.a w zw. z art. 6 K.p.a przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie niezbędnych środków celem wyjaśnienia stanu fatycznego i załatwienia sprawy, a także ograniczenie prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego wyłącznie do porównania wydatków z dochodami, choć zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie można jedynie w oparciu o te okoliczność rozstrzygać w przedmiocie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę kosztów. Wskazano też na naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. przez sporządzenie uzasadniania, które nie wskazuje na przyjętą przez organ argumentację, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyczyny podjęcia tak określonego rozstrzygnięcia, w którym to uzasadnieniu ponadto organ w żadnym miejscu nie odnosi się do przedstawionych przez skarżących dokumentów, wskazujących na charakteryzującą ich sytuację majątkową i finansową. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie w tym samym zakresie co do istoty sprawy tj. zwolnienie U. i H. B. od opłat, kosztów należności związanych z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie legalności budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.), uchylił w całości postanowienie organu I instancji i po rozpatrzeniu wniosku U. B. i H. B. z dnia 9 marca 2018r., odmówił zwolnienia U. B. i H. B. od obowiązku uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 2000,00 zł nałożonej na zobowiązanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) podzielił zarzut braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jest jednak wystarczający dla dokonania oceny, czy w omawianym przypadku zostały spełnione przesłanki umożliwiające zwolnienie strony od kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów, o których mowa w art. 267 K.p.a. zachodzi w sytuacji kiedy zostanie stwierdzony brak możliwości ich poniesienia przez stronę i fakt ten zostanie ustalony jako graniczący z pewnością o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "niewątpliwa". To strona ubiegająca się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania powinna przedstawić pełne informacje o swoim stanie majątkowym, sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność poniesienia tych kosztów. Wniosek z dnia 9 marca 2018r. dotyczy wprost zwolnienia z obowiązku poniesienia zaliczki na wykonanie ekspertyzy technicznej w wysokości 2000,00 zł. W ocenie [...]WINB na podstawie danych odnośnie sytuacji majątkowej i życiowej, podanych przez U. i H. B. w treści wniosku oraz dokumentów przesłanych na żądanie organu I instancji przy piśmie z dnia 20 lipca 2018r., nie wynika, żeby nie byli oni w stanie uiścić powyższej zaliczki na poczet kosztów prowadzonego postępowania administracyjnego. Z przedłożonych dokumentów wynika, że oboje zobowiązani prowadzą działalność gospodarczą, z której przychody były wystarczające dla zgromadzenia środków pieniężnych na uiszczenie przedmiotowej zaliczki w kwocie 2000,00 zł. Sam brak posiadania przez strony bieżących oszczędności zgromadzonych na rachunkach bankowych nie może być natomiast uznany za wystarczający powód do uznania, że nie są oni w stanie uiścić wskazanych kosztów postępowania. Organ II instancji zwrócił uwagę, że strony uchylając się od przedstawienia ekspertyzy technicznej same przyczyniły się do nałożenia na nie obowiązku uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów, związanych z wykonaniem ekspertyzy przez organ.. W ocenie organu stopnia wojewódzkiego U. i H. B. od czasu wydania przez PINB w W. postanowienia Nr [...] mieli wystarczająco dużo czasu na zgromadzenie kwoty wystarczającej na pokrycie przedmiotowej zaliczki na poczet kosztów postępowania administracyjnego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji pomimo braku dostatecznego uzasadnienia swojego stanowiska prawidłowo uznał, że nie ma podstaw zwolnienia strony na podstawie art. 267 K.p.a. z obowiązku uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego. Organ I instancji w sentencji zaskarżonego postanowienia Nr [...] nieprawidłowo orzekł w przedmiocie generalnego "zwolnienia od opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania". Wniosek U. i H. B. nie dotyczył całkowitego zwolnienia z wszelkich kosztów prowadzonego postępowania, ale dotyczył zwolnienia z konkretnej należności tj. wskazanej już zaliczki na poczet kosztów postępowania administracyjnego w kwocie 2000,00 zł. Organ drugiej instancji uznał zatem za zasadną modyfikację rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego w zakresie sentencji zapadłego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli U. B. i H. B.,. Zaskarżonemu postanowieniu, analogicznie, jak w zażaleniu zarzucili naruszenie art. 267 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do porównania wydatków z dochodami, choć zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie można jedynie w oparciu o tę okoliczność rozstrzygnąć w przedmiocie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę kosztów; b) uznaniu, że wydruki rachunków bankowych skarżących, obejmujące wszystkie dokonywane przez nich wydatki, ponoszone koszty oraz uzyskiwane dochody nie umożliwiają odtworzenia sytuacji majątkowej skarżących i dokonania jej oceny; c) niepodjęcie czynności z urzędu mimo uznania, że uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy było niewystarczające i nie zawierało pełnych informacji o stanie majątkowym, mimo że organ, nawet w przypadku żądania zwolnienia od kosztów w całości, powinien z urzędu rozważyć czy sytuacja materialna i rodzinna strony nie uzasadnia choć częściowego zwolnienia. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 267 K.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na: a) przyjęciu zawężającej interpretacji zakresu przedmiotowego "niewątpliwej niemożność poniesienia kosztów", w sposób prowadzący do pozbawienia wskazanej normy prawnej zakresu przedmiotowego; b) przyjęciu zawężającej wykładni zakresu podmiotowego wskazanej normy, skutkujący wykluczeniem z grona jej adresatów przedsiębiorców, wyrażający się w przekonaniu, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących skutkuje uzyskiwaniem przez nich konkretnych dochodów z jej bieżącego prowadzenia i uniemożliwia dochodzenia zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego. Zdaniem strony w sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 267 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że fakt uzyskiwania przez skarżących dochodów wynoszących równowartość zobowiązań i stałych wydatków: a) nie wyłącza możliwości poniesienia przez skarżących kosztów postępowania z bieżących dochodów; b) nie uzasadnia zwolnienia, choć częściowego, od kosztów postępowania; c) nie wyłącza możliwości zgromadzenia przez skarżących kwoty 2.000,00 zł bez narażenia siebie oraz utrzymywanej przez siebie rodziny na niemożność zaspokojenia potrzeb życiowych; d) nie oznacza, że nie byli oni w stanie uiścić kosztów postępowania. W opinii skarżących naruszono także art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., bowiem nie dokonano rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i nie ustalono rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony, złożonej sytuacji osobistej i majątkowej skarżących, wynikającej z: konieczności spłacania wysokich kredytów, zaciągniętych na zakup nieruchomości; konieczności utrzymania chorej córki, ponoszenia kosztów jej leczenia oraz rehabilitacji; konieczności utrzymania córki, samotnie wychowującej dziecko; konieczności "utrzymania" prowadzonych działalności, obejmujących zapłatę wynikających z tego opłat, podatków i kosztów bieżących, bez względu na fakt nieuzyskiwania przez skarżących korzyści z ich prowadzenia; konieczności ponoszenia wymagalnych już kosztów prowadzonych postępowań sądowych i administracyjnych, wszczętych przez B. i S. B.; konieczności ponoszenia wymagalnych już kosztów postępowań sądowych i administracyjnych, wszczętych przez skarżących, mających na celu ochronę ich praw i interesów majątkowych, zagrożonych samowolą budowlaną właścicieli działki sąsiedniej, związaną z posadowionymi przez nimi budynkami, nieuprawnioną zmianą stosunków wodnych oraz zmianą w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej powstaniem po stronie skarżącego znacznej szkody; b) niewyciągnięciu właściwych wniosków z dokumentów prywatnych, przedstawionych przez skarżących i odmowy oparcia na nich ustaleń, dokonywanych w sprawie, mimo niezakwestionowania wiarygodności dokumentów prywatnych i niedopuszczenia innych dowodów, uzasadniających wywiedzenie wniosków przeciwnych, skutkujące przyznaniu prymatu interesowi majątkowemu poszczególnych organów administracji publicznej z nieprzyznaniem ochrony słusznemu interesowi obywateli. Strona zarzuciła także naruszenie art. 8 K.p.a. przez uznanie, mimo braku uzasadniających to dowodów, że skarżący uchylając się od spełnienia obowiązku poniesienia kosztów postępowania administracyjnego, przyczynili się do nałożenia na ich obowiązku uiszczenia zaliczki na ich poczet w sytuacji, gdy za "przyczynienie się" nie sposób uznać wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, dążącego do kwestionowania zasadności i legalności wydawanych decyzji admiracyjnych, a podjęcie przez jednostkę działań w celu ochrony własnych praw nie może działać następnie na jej niekorzyść, a także przez wskazania, że skarżący mieli wystarczająco dużo czasu dla zgromadzenia wskazanej kwoty w sytuacji, gdy składając kolejne wnioski o zwolnienie od kosztów skarżący mieli prawo oczekiwać korzystnej dla siebie decyzji. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W.; o zobowiązanie PINB do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie przy uwzględnieniu okoliczności, że interes fiskalny organu władzy publicznej nie może usprawiedliwić naruszenia słusznego interesu strony oraz przy uwzględnieniu obowiązku organu rozważenia zasadności zwolnienia częściowej przy ustaleniu braku zasadności zwolnienia z koszów w postępowaniu administracyjnym w całości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały ustaleń faktycznych, które są wystarczające dla trafnej oceny wniosku o zwolnienie od kosztów. Materialną podstawę orzekania w sprawie stanowi przepis art. 267 k.p.a., zgodnie z którym organ może zwolnić stronę w razie ustalenia niewątpliwej niemożności poniesienia przez stron opłat i należności związanych z takim postępowaniem. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy spełnieniu przesłanki merytorycznej organ może, ale nie musi dokonać zwolnienia od określonych kosztów postępowania. Oczywiście w każdej sytuacji organ winien uzasadnić w sposób przekonujący przyjęte rozwiązanie. Rację mają wprawdzie skarżący, że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest lakoniczne, niemniej pozwala ono na zaakceptowanie stanowiska organu i prześledzenie toku rozumowania organu i dokonanych ocen. Nie jest zasadny zarzut, że organ winien podjąć z urzędu jeszcze jakieś inne działania poza wezwaniem do przedstawienia dokumentów, obrazujących sytuację rodzinną materialną i dochodową wnioskodawców. Organ zresztą w wezwaniu wymienił dokumenty, jakimi należało uwiarygodnić wniosek o zwolnienie od kosztów. Podkreślenia wymaga, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego byli reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, którzy winni byli złożyć wszelkie dokumenty, jakie w ich mniemaniu niezbędne były do rzetelnego wykazania stanu materialnego skarżących. Wbrew zarzutom skargi, organ nie jest zobligowany do poszukiwania z urzędu dowodów, które wskazywałyby na zasadność wniosku o zwolnienie od kosztów. To na osobie wnioskującej o takowe zwolnienie spoczywa obowiązek wykazania niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów, do niej należy inicjatywa w tym zakresie, brak podstaw do przypisywania organowi odwoławczemu naruszenia zasad postępowania. Wbrew zarzutom skargi nie jest błędem zestawienie danych o dochodach i wydatkach, jest to bowiem podstawowe kryterium oceny zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Sąd podziela też stanowisko, że brak oszczędności na bieżących rachunkach bankowych nie przesadza o możliwości uiszczenia zaliczki. Słusznie też organ powołuje się na upływ czasu – 2 lata- jaki nastąpił pomiędzy zobowiązaniem do złożenia ekspertyzy a wezwaniem do zaliczki na pokrycie kosztów jej sporządzenia. Osoba prowadząca działalność gospodarczą, będąca stroną postępowania, w którym organ dąży do doprowadzenia inwestycji tej osoby do stanu zgodnego z prawem, winna zadbać w toku kilkuletniego postępowania o zabezpieczenie środków na związane z tym koszty. Przede wszystkim zaś trafnie organ podkreślił, że koszty zaliczki w wysokości 2000 zł zostały wygenerowane przez samych skarżących. Żądanie uiszczenia zaliczki jest bowiem prostą konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego i nieprzedłożenia przez inwestorów ekspertyzy technicznej. Gdyby skarżący zastosowali się do wezwania organu, nie byliby zmuszeni do wpłacenia zaliczki. W takich okolicznościach zwolnienie od obowiązku poniesienia kosztów, będących następstwem zaniechania strony i zlekceważenia treści ostatecznego postanowienia, owe obowiązki nakładającego, nastąpić mogłoby w sytuacji naprawdę wyjątkowej. W stanie faktycznym sprawy kryterium niewątpliwej niemożności uiszczenia kosztów powinno zostać zinterpretowane ścieśniająco. Słusznie tez zauważa organ, że w toku postępowania trwającego od kliku lat, postępowania w sprawie legalizacji budynku, którego właścicielami są skarżący winni oni liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów. Reasumując, wszystkie powyżej wskazane przesłanki stanowią uzasadnioną podstawę nieuwzględnienia wniosku o zwolnienie od kosztów. Trafna jest konkluzja organu, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wykazano niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów ekspertyzy. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018. 130-8 ze zm.). ał