II SA/Łd 1157/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej - oddala skargę. II SA/Łd 1157/10 Uzasadnienie Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. i K. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...]., nr [...], którą udzielono A Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] w całości oraz decyzję Starosty [...] nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda [...] ustalił, że Starosta [...] wznowił postępowanie na wniosek A. K. i K. K., którzy nie brali udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej, a ich nieruchomość położona jest bezpośrednio przy terenie objętym inwestycją. Następnie Starosta po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A na działce o nr ewid. [...] w B. przy ul. A. W odwołaniu od tej decyzji A. K. i K. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie wyjaśniające o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na sporną inwestycję. Ustalił również, że nieruchomość, na której zlokalizowano inwestycję leży w obszarze oznaczonym w planie 101 PU,U przeznaczonym pod usługi i teren produkcyjno – usługowy o ewentualnej uciążliwości ograniczonej do granic działki (§ 2 ust. 1, poz. 103). Zapisy ogólne planu dla terenów usług (U) oraz dla terenów produkcyjno – usługowych (PU) ustalają warunek uciążliwości ograniczonej do granic terenu, do którego podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada tytuł prawny (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. p i q). Uciążliwości te dotyczą oddziaływania (w wyniku działalności człowieka) na sąsiedni teren polegającego m.in. na wprowadzaniu bezpośrednio lub pośrednio do powietrza gleby lub ziemi, substancji takich jak ciepło, hałas, wibracje lub pole elektromagnetyczne. Z powyższego wynika, że inwestycje przyczyniające się do wszelkiego rodzaju uciążliwości przekraczających swym oddziaływaniem granice terenu (działki), na których lokalizowana jest inwestycja są zabronione. W znajdującym się w aktach sprawy opracowaniu pt. "Ocena oddziaływania na środowisko pól elektromagnetycznych od systemu anten stacji bazowej telefonii komórkowej A w B. przy ul. A 12", wykonanym przez rzeczoznawcę SEP stwierdzono, iż ponadnormatywne promieniowanie (tj. o wartości powyżej100m/Wm2) rozciąga się w promieniu 54m wokół masztu na wysokości od 31m do 47,5m (str. 4). Szkodliwe oddziaływanie stacji bazowej wykracza zatem poza granice działki nr ewid. 2230/19, do której inwestor ma tytuł prawny. Powyższe ustalenia w ocenie Wojewody [...] powyższe dowodzą, że inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem zatwierdzony w postępowaniu zwykłym projekt nie spełnia przesłanki warunkującej udzielenie pozwolenia na budowę, określonej w art. 35 § 1 pokt 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga ta została wniesiona w terminie. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania: - art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) polegające na przyjęciu, iż inwestycja narusza zasady oraz porządek określone w tych przepisach podczas, gdy jest z nimi zgodna; - art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118) poprzez jego błędną interpretację oraz zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji na bezzasadnej odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę pomimo ustawowego zakazu wynikającego art. 35 ust. 4 wskazanej ustawy; - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji stwierdzenia naruszeń w zakresie przewidzianym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i rezygnacji z nałożenia obowiązku przewidzianego w ust. 3 tego przepisu; - art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 §1 k.p.a. polegające na oparciu decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno – prawnych przepisów prawa; - art. 107 k.p.a., polegające na braku uzasadnienia prawnego decyzji i oparciu jej na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym jego zastosowaniu i wydaniu decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i orzeczeniu w tym zakresie, co do istoty sprawy w sytuacji, gdy uwagi na podniesione wyżej zarzuty organ uprawniony był do utrzymania decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. lub ostatecznie do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stacja bazowa telefonii komórkowej, której dotyczy niniejsze postępowanie, funkcjonuje legalnie od kilku lat na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z wszelkimi przepisami prawa zarówno budowlanego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. W przypadku istnienia wątpliwości i sprzeczności projektu ze stosownymi przepisami, powinien był przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem promieniowanie nieprzekraczające dopuszczalnych norm, pojawiające się na wysokości odpowiednio 37 mnpt oraz 34,5m ntp oraz 41 m ntp miałoby stanowić jakąkolwiek uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tereny przylegające do nieruchomości, na której zlokalizowana jest stacja bazowa są oznaczone na planie symbolem 99 MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, tj. do wysokości 12 m. Jak wynika z ekspertyzy sporządzonej na zlecenie Starosty [...] przez Naczelną Organizację Techniczną, stacja bazowa telefonii cyfrowej sieci A nr [...] B. nie stanowi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wskazanych wyżej wysokościach nie będzie mieć żadnego negatywnego wpływu oraz nie będzie stanowić uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich oraz znajdujących się na nich osób. Wpływ inwestycji na nieruchomość, na której jest zlokalizowana, jak i nieruchomości sąsiednie został określony w "Ocenie oddziaływania na środowisko pól elektromagnetycznych pochodzących od systemu anten stacji bazowej telefonii komórkowej A w B. przy ul. A 12". Inwestycja ta nie wywołuje żadnego oddziaływania na środowisko ludzi, czy tym bardziej nieruchomości sąsiednie, albowiem wysokość, na której emitowane jest promieniowanie oraz moc poszczególnych anten w zestawieniu z wartościami podanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r., nr 158, poz. 1105) wykazuje, że promieniowanie to występuje tylko w miejscach niedostępnych dla ludności, tj. na wysokości do 34,5 do 41 m. Sporna inwestycja nie może stanowić dla właścicieli sąsiednich nieruchomości żadnej uciążliwości, bowiem brak jest przedmiotu oddziaływania. Konstrukcja stacji bazowej dostosowana jest do konkretnej lokalizacji, m.in. odległości od nieruchomości sąsiednich czy wysokości zabudowań, tak aby emitowane promieniowanie nie ingerowało w sposób korzystania z nieruchomości. Jedynym wpływem stacji bazowej na środowisko, a wiec jej potencjalnym oddziaływaniem i związaną z tym uciążliwością jest emitowanie promieniowania elektromagnetycznego. Przepisy obowiązującego prawa nie określają z kolei wartości dopuszczalnego promieniowania w miejscach niedostępnych dla ludności. Z tego względu błędem jest powoływanie się organu drugiej instancji na fakt, iż ponadnormatywne promieniowanie rozciąga się w promieniu 54m wokół masztu na wysokości do 31 do 47 m, a więc niedostępnej dla ludzi. Przedkładając zatem informację dotyczącą wartości tego promieniowania w miejscach dla ludzi niedostępnych, inwestor wykazał, że planowana inwestycja nie oddziałuje ani na działkę objętą inwestycją, ani na nieruchomością sąsiednie i nie stanowi dla nich żadnej uciążliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Organ odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. A. i K. K. wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc dodatkowo, że zaskarżona przez nich w trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą udzielono A Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej została podjęta pomimo negatywnego rozstrzygnięcia Burmistrza B. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, w którym stwierdzono, że jest ona niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 roku do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania zostało dopuszczone Stowarzyszenie A, które również wniosło o oddalenie skargi i podkreśliło na niemożność udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku negatywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia norm procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Kontroli sądu w niniejszej sprawie została poddana wydana po wznowieniu postępowania decyzja reformatoryjną, wydana przez Wojewodę [...]. Podstawę decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i orzeka co do istoty sprawy. W ocenie sądu stan sprawy pozwalał organowi odwoławczemu na podjęcie decyzji takiej właśnie, reformatoryjnej, orzekającej co do istoty sprawy. Trafne jest stanowisko organu II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zatem niezasadne byłoby uchylanie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie jedynie w zakresie przepisów prawa miejscowego, jakim są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy było w takiej sytuacji tym bardziej uzasadnione - w tym także zasadami ekonomiki procesowej - że kontrolowana przez Wojewodę [...] decyzja organu stopnia podstawowego była już kolejną, poddaną ocenie instancyjnej. Zastosowanie regulacji art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. W postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę rzeczą organu administracji jest ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym ustalenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zwłaszcza określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 PB). W niniejszej sprawie w dacie rozstrzygania przez organy obowiązywał na terenie objętym inwestycją plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wywiódł, że sporna inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stacja bazowa zrealizowana została na terenie usługowo produkcyjnym, na którym plan zezwala na inwestycje, których uciążliwość ogranicza się do terenu inwestora. Okoliczność ta jest niesporna. Rzeczywiste oddziaływanie inwestycji wymagało tym bardziej wnikliwego badania, że tereny usługowo produkcyjne graniczą bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem z ustaleń Wojewody [...], opartych na powołanej dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne, a więc oddziaływanie anten stacji radiofonii przekracza granice nieruchomości inwestora, w zasięgu jego oddziaływania znajduje się m.in. nieruchomość uczestników postępowania Państwa K., oddzielona jedynie ulicą od terenu inwestycji. Takie ustalenia czynią zasadnym wniosek, że projekt inwestycji jest niezgodny z zapisem planu. Okoliczność, że promieniowanie elektromagnetyczne pojawia się na wysokości 31 metrów nie zmienia faktu, że promieniowanie to sięga na nieruchomość PP K. Są oni bowiem właścicielami także tej przestrzeni. Społeczno – gospodarcze przeznaczenie nieruchomości związane jest z nieskrępowanym z niej korzystaniem, zaś ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się także na teren nieruchomość należącej do A. i K. K. oznacza potencjalne ograniczenie swobody właścicieli, jest tym samym uciążliwością. Z drugiej strony samo wykroczenie oddziaływania inwestycji poza granice nieruchomości stanowi sprzeczność z rygorem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, W aktach administracyjnych na karcie 311 załączono (w kserokopii) decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...], odmawiająca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe ustalenia czynią zasadnym wniosek Wojewody [...], że projekt spornej inwestycji naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a tym samym udzielenie pozwolenia nastąpiło z naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 PB. Zarzut naruszenia tego przepisu przez niewłaściwą interpretację jest zatem pozbawiony podstaw. Niezasadnie skarżący podnosi też zarzut wydania decyzji bez wskazania przepis ów prawa materialnego. Organ odwoławczy bowiem powołał konkretne unormowanie prawa budowlanego –art. 35 ust.1 pokt 1 ustawy Prawo budowlane. Nietrafnie również inwestor zarzuca naruszenie art. 35 ust.3 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Przepis ten obliguje organ - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (np. niezgodności projektu z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niesłusznie inwestor zarzuca, ze organ winien zastosować to unormowanie w rozpoznawanej sprawie. Celem regulacji jest usuniecie nieprawidłowości projektu. Z istoty unormowania wynika, że stosuje się je w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę, które toczy się przed zrealizowaniem inwestycji, chodzi w nim o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem dokumentacji dotyczącej przyszłej, zamierzonej dopiero inwestycji. W rozpoznawanej sprawie tymczasem postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania i po zrealizowaniu inwestycji. Na tym etapie w ocenie sądu zastosowanie art. 35 ust.3 PB i zobowiązywanie inwestora do poprawek w projekcie jest bezcelowe. W przypadku zrealizowanej inwestycji doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem regulują zasady określone w art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. Zatem i zarzut naruszenia art. 35 ust.3 PB przez jego niezastosowanie nie może odnieść skutku. Zważywszy na to, że organ odwoławczy odwoływał się do dokumentacji, która już znajdowała się w aktach, zaś zapisy planu są ( a przynajmniej winny być) znane inwestorowi, sąd nie podziela argumentacji o naruszeniu art. 6, 7 k.p.a. Natomiast ocena materiału dowodowego, choć w istocie nader skąpa, nie miała wpływu na wynik postępowania. Wbrew wywodom skarżącego organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawę prawną i uzasadnił zastosowanie powołanych przepisów w danej sytuacji. Wprawdzie uzasadnienie jest nader lakoniczne, ale uchybienie to nie powoduje konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Pozwala ono bowiem na weryfikację przyjętych przez organ wniosków. Bezdyskusyjnie wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej winno być sytuacją szczególną i wyjątkową, wymaga szczególnie wnikliwej analizy. Z drugiej strony, jeżeli organ w toku kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym – a takim jest postępowanie wznowieniowe – stwierdzi, ze zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza prawo, a ustalone uchybienia są tego rodzaju, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie jest nieakceptowalne, jest zobligowany do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Do tej kategorii uchybień w ocenie sądu należy również sprzeczność pozwolenia na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza z tymi jego zapisami, które pełnią funkcje ochronne i stanowią pewne gwarancje dla użytkowników terenów sąsiednich. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów uznając, że w ostateczności zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. A.D.