II SA/Łd 1157/13

Dnia 21 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. S. pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 21 maja 2013 r., M. S. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewczą i elektryczną; zewnętrznej instalacji elektrycznej, utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nr ewid. 750/2, obręb [...], gmina S. Do wniosku załączono dokumentację projektową i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po sprawdzeniu dokumentów, dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, organ stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów i postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie 7 dni, nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez: 1. opracowanie projektu budowlanego zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) - projekt budowlany zabezpieczyć w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. 2. opracowanie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami § 34 ust. 1 oraz § 50 ust. 1 pkt 1 lit.a miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obejmującego tereny w miejscowościach: S. Z. Z. P. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w S. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2009 r. nr 4, poz. 11) - działka nr ewid. 750/2 znajduje się jednostce urbanistycznej A8 M,U (zabudowa mieszkaniowa i usługowa) oraz A1RP (uprawy polowe), na której zaprojektowano przedmiotowy budynek. Inwestor przedłożył wyrok sądu o stwierdzeniu niezgodności z prawem przepisu § 50 ust. 1 pkt 1 lit b) w/w planu w jednostce urbanistycznej A1RP (zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej). Natomiast nadal obowiązują pozostałe zapisy planu - zgodnie z § 50 ust. 1, pkt1, lit. a): "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami A1RP-A7RP; B1RP-B5RP; C1RP - C4RP ustala się: 1) przeznaczenie terenów: a) uprawy polowe, jako podstawowe przeznaczenie terenu, istniejące enklawy zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, oraz zabudowy gospodarczej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. 3. przedłożenie aktualnych warunków o przyłączeniu obiektu do sieci energetycznej (art. 34 ust 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). 4. wrysowanie na projekcie zagospodarowania nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym w/w planu miejscowego. Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie otrzymane w dniu 13 czerwca 2013 r., inwestor uzupełnił w dniu 19 czerwca 2013 r. nieprawidłowości, wskazane w pkt 1 i 4 w/w postanowienia. Wskazał jednakże, iż działka nr ewid. 750/2, będąca własnością inwestora znajduje się w przeważającej części w jednostce planistycznej A1RP, zawartej w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S., w której, zgodnie z § 50, ust. 1, pkt 1 lit. a przeznaczeniem podstawowym terenu są uprawy polowe, a dopuszczalnym przeznaczeniem terenu są istniejące enklawy zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i gospodarczej. Działka inwestora jest niezabudowana. Nie występują więc żadne obiekty tworzące istniejącą enklawę zabudowy mieszkaniowej zagrodowej oraz zabudowy gospodarczej. Szczegółowe warunki możliwości rozbudowy bądź przebudowy istniejących obiektów opisuje zaś § 50, ust. 1, pkt 1, lit. a oraz pkt 4 lit a, lit b planu miejscowego, przy czym zawarte w § 50 zapisy nie zawierają warunków, które należy spełnić podczas projektowania nowych obiektów, a jedynie mówią o warunkach wyłącznie dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i gospodarczej. Co prawda, sąd administracyjny stwierdził niezgodność z prawem § 50 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. (§ 50 ust. 1 pkt 1 lit. b. "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami: A1RP- A7RP; B1RP - B5RP; C1RP - C4RP, ustala się zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej"), jednakże nadal obowiązują pozostałe zapisy miejscowego planu, w szczególności § 50 ust. 1 pkt 1 lit. a. W związku z powyższym organ architektoniczno - budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zarówno co do oznaczenia jednostek urbanistycznych, jak i postanowień § 50 przedmiotowego planu. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji uznał, iż nie uzupełniony został pkt 2 postanowienia z dnia 12 czerwca 2013 r. W odniesieniu do obowiązku przedłożenia aktualnych warunków o przyłączeniu obiektu do sieci energetycznej wskazał natomiast, że upłynął termin ważności załączonych warunków, a zatem organ nie mógł również uznać, iż pkt 3 postanowienia został uzupełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd [...], stwierdzającym niezgodność z prawem § 50 ust. 1 pkt 1 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru Gminy S., obejmującego tereny w miejscowościach: S., Z., Z., P., możliwe jest wykonanie przedmiotowej inwestycji na jego działce. Inwestor zauważył, że prawomocnym wyrokiem Sądu stwierdzono niezgodność z prawem zapisu o zakazie nowej zabudowy mieszkaniowej dla jednostki planistycznej A1RP, dając tym samym przyzwolenie na taką zabudowę. Podniósł również, że w trakcie prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę wykonano przyłącze energetyczne do jego działki, co uniemożliwia "przedłużenie warunków" przyłączenia, do przedłożenia których został zobowiązany. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż dysponując prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwierdzającym niezgodność z prawem niekorzystnego dlań zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasięgał w Starostwie informacji co do możliwości skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wedle udzielonych mu wówczas informacji – nie było przeszkód do jego uzyskania. Kierując się tymi wskazaniami, zlecił sporządzenie kosztownych opracowań i projektów, czego, jak wskazał, by nie czynił, mając wiedzę na temat negatywnego stanowiska organu. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu I instancji, iż projektowana inwestycja nie jest zgodna z § 50 ust. 1 pkt 1 lit. a planu. Plan ustala bowiem jako dopuszczalne przeznaczenie terenu w jednostce A1RP: istniejące enklawy zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Zabudowa mieszkaniowa na tym terenie jest zatem dopuszczalna tylko jako zachowanie zabudowy istniejącej z możliwością jej przebudowy. Zdaniem organu odwoławczego, zapisy planu nie określają żadnych warunków dla nowej zabudowy mieszkaniowej. Zaprojektowanie budynku na niezabudowanej działce w jednostce planistycznej A1 RP jest zatem, w ocenie Wojewody, niezgodne z planem. Konkludując Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012r., sygn.akt II SA/Łd 938/11, zapis planu o przeznaczeniu podstawowym pod uprawy polowe (RP) na terenie oznaczonym A1RP bez możliwości nowej zabudowy mieszkaniowej jest niezgodny ze studium, w którym teren przedmiotowej działki przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe z usługami (MU). W ocenie organu odwoławczego, inwestor będzie mógł wszakże spełnić swoje zamierzenie tylko w sytuacji, gdy zostanie zmieniony zapis w planie dla całej jednostki A1RP, tak by był zgodny z zapisem studium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, powielając argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazał ponadto, że opierając się na treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2012r. projektowane przez niego zamierzenie inwestycyjne uznać należy za niesprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił M. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na sprzeczność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłożenie aktualnego oświadczenia właściwego gestora sieci o zapewnieniu dostaw energii do projektowanego obiektu. Organ odwoławczy, wskazując na stanowisko inwestora, co do faktu, iż przyłącze zostało już wykonane, skoncentrował się wyłącznie na sprzeczności projektowanego zamierzenia z zapisami planu, nie rozstrzygając jednoznacznie kwestii wskazanego braku projektu. Godzi się zatem podkreślić, iż przedłożona dokumentacja budowlana zawiera umowę o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej z dnia 9 maja 2011r., która przewiduje przyłączenie do sieci instalacji odbiorczej podmiotu przyłączanego, zgodnie z warunkami przyłączenia w terminie do dnia 29 czerwca 2012r. Po myśli § 2 umowy dystrybutor zobowiązał się do wykonania w tym terminie przyłączenia instalacji do miejsca dostarczenia energii elektrycznej, podania napięcia do miejsca dostarczenia energii elektrycznej oraz zakupu i zainstalowania układu pomiarowo – rozliczeniowego. Jak wynika zaś z niekwestionowanych oświadczeń skarżącego, obowiązki te zostały przez dystrybutora wykonane (poprzez realizację przyłącza), nieporozumieniem jest zatem twierdzenie, że umowa ekspirowała, skoro została (przynajmniej w części) zrealizowana. Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności projektowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy w pierwszej kolejności, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2012r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 938-939/11 wyeliminowany z porządku prawnego został zapis § 50 ust. 1 pkt 1 lit b uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] przewidujący na ternie jednostki planistycznej A1 RP zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej. W tym kontekście należy też odczytywać pozostałe zapisy § 50 uchwały, przewidującego "uprawy polowe jako podstawowe przeznaczenie terenu, istniejące enklawy zabudowy mieszkaniowej zagrodowej oraz zabudowy gospodarczej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu". Dopuszczalne przeznaczenie terenu definiowane jest natomiast w § 10 ust. 1 pkt 9 uchwały jako "takie rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe na danym terenie, a nie są z nim sprzeczne." Zatem "istniejące enklawy zabudowy mieszkaniowej zagrodowej oraz gospodarczej" jako niesprzeczne z przeznaczeniem podstawowym uznane zostały w procesie planistycznym za dopuszczalne przeznaczenie ternu. Pojęcie "enklawy" nie zostało zaś w planie zdefiniowane, nie jest również elementem języka prawnego czy prawniczego, co pozwala na odwołanie się do jego potocznego rozumienia. Wedle zatem "Małego słownika języka polskiego" pod red. Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej (PWN, Warszawa 1969) enklawa to terytorium państwa lub jego część, otoczone ze wszystkich stron przez terytorium lądowe innego państwa; mały obszar rolny lub leśny położony wśród obszarów należących do innego właściciela; teren otoczony obszarem o innym charakterze (str.164). Oznacza to po pierwsze, iż enklawy zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej oraz gospodarczej, pomimo przełamania ex definitione, podstawowego przeznaczenia terenu uznano za dopuszczalne. Po wtóre, brak jest podstaw do odnoszenia warunku ich "istnienia" do pojedynczych działek, położonych w obrębie tej jednostki. Skoro bowiem enklawa to wyodrębniony teren o innym charakterze, rozważania dotyczące możliwości dopuszczalnego zagospodarowania działki inwestora, winny być odnoszone do owej istniejącej enklawy – tj. wyraźnie wyodrębnionego terenu o odmiennym przeznaczeniu w jednostce planistycznej A1 RP. Przedłożony projekt zagospodarowania działki inwestora wskazuje natomiast, iż działki otaczające teren inwestycji są zabudowane budynkami mieszkalnymi lub/i gospodarczymi. Okoliczność natomiast, iż przepis § 50 przewiduje szczegółowe uregulowania odnoszące się jedynie do przebudowy istniejących obiektów, w kontekście wyeliminowania zapisu § 50 ust. 2 pkt 1 lit b, nie uzasadnia konkluzji o niedopuszczalności nowej zabudowy w analizowanym terenie. Brak uregulowań szczegółowych w § 50 uchwały oznacza bowiem tylko tyle, iż dla określenia cech nowej zabudowy zastosowanie znajdą regulacje ogólne, sformułowane w dziale II, rozdziale 5 uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżona decyzja oparta została na błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając ich zwrot na rzecz skarżącego w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy rozpozna sprawę, uwzględniając sformułowaną powyżej wykładnie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A. P.