II SA/Łd 1158/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [..] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz H. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] Nr[...] , znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał A. C. do sporządzenia inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia o stanie technicznym i w przypadku zaistnienia takiej konieczności – opisu bądź projektu na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości ciekłe wybudowanego w zbliżeniu do zachodniej granicy nieruchomości położnej w miejscowości W., gmina L. przy ul. A 14, oznaczonego na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej stanowiącej załącznik do protokółu kontroli cyfrą 6 w terminie do dnia 31 lipca 2003r. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, iż w ramach prowadzonego postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości położonej w miejscowości W., gmina L. przy ul. A 14 ustalono, że od strony południowej zabudowań zakładu ceramiki ozdobnej w zbliżeniu do zachodniej granicy nieruchomości znajduje się dwukomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe, oznaczony na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej stanowiącej załącznik do protokółu kontroli z dnia 19 kwietnia 2001r. cyfrą 6, który został wybudowany przed 1989r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, przed nabyciem własności tejże nieruchomości przez A. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podał także, że decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zbiornika. Powyższe rozstrzygniecie zostało następnie uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] w uzasadnieniu, której wskazano na konieczność precyzyjnego ustalenia terminu budowy zbiornika przed wydaniem rozstrzygnięcia. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2002r. Jednakże podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. czynności zmierzające do precyzyjnego ustalenia daty budowy zbiornika nie przyniosły rezultatu. Obecna właścicielka nieruchomości – A. C. oświadczyła, iż w momencie zakupu nieruchomości w/w zbiornik już istniał, a fakt ten znajduje potwierdzenie w danych uzyskanych od właścicielki sąsiedniej nieruchomości – H. B., według której zbiornik wybudowany został w latach siedemdziesiątych XX wieku. Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego podniósł, że zbiornik wybudowany został z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych, zwłaszcza dotyczących sytuowania tego typu obiektów na działce budowlanej (§ 23 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki), gdyż w trakcie oględzin ustalił, iż odległość jego środka od ogrodzenia nieruchomości wynosi 218 i 220 cm. W konkluzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z powyższych względów należało wykluczyć tryb postępowania określony w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a jako właściwy przyjąć tryb przewidziany w jej art. 40, który pozwoli na doprowadzenie obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami do stanu zgodnego z prawem. W trybie tym sprawą drugorzędną jest natomiast to, czy obiekt wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też bez niej tym bardziej, że w niniejszej sprawie jest to kwestia nie do rozstrzygnięcia – podobnie jak precyzyjne ustalenie terminu budowy, a istotnym jest natomiast sam fakt wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. Z uwagi zaś na brak przesłanek pozwalających na rozbiórkę obiektu, zdaniem organu nadzoru budowlanego, właściwym będzie jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołała się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł- H. B. Zdaniem odwołującej się przedmiotowy zbiornik jako nielegalnie zrealizowany winien zostać rozebrany, gdyż jest usytuowany za blisko jej działki, szkodzi ludziom, zwierzętom, przyrodzie i źle wpływa na jej środowisko. Odwołująca się podała także, że w/w obiekt został zrealizowany w 1965r. bez zezwolenia na budowę czego dowodem są przedłożone przez nią kwity za materiały użyte do jego budowy oraz kanalizacji, a jego wykonawcą był J. Ż. na co już wcześniej wskazywała. H. B. podniosła również, że zbiornik ten pełnił funkcję szamba w gospodarstwie rolnym jej ojca J. M., które następnie zostało połączone przez A. C. z oczyszczalnią ścieków przemysłowo - fabrycznych w jedną całość w stosunku, do której decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł nakaz rozbiórki. Nadto H. B. podała, że istniejący zbiornik znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym był w pasie ochronnym Stomilu, obecnie huty szkła, objętym zakazem jakiejkolwiek zabudowy, na co wskazywał już Wojewoda [..] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] oraz Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku. A. C. rozpoczęła zaś rozbudowę zakładu w niedozwolonej odległości z działką odwołującej się. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożonych obowiązków jednocześnie uchylając w części dotyczącej terminu i wyznaczając nowy termin przedłożenia dokumentów na dzień 30 września 2003r. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym, a mając na uwadze brak innych materiałów dowodowych poza przedłożonymi przez H. B., należy przyjąć za datę powstania zbiornika rok 1965. Obowiązujące zaś w tym okresie przepisy prawa budowlanego wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę. Powołując się z kolei na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126) organ nadzoru budowlanego stopnia wyższego podniósł, że do budowy wykonanej bez spełnienia wymagań określonych przepisami prawa budowlanego zakończonej przed wejściem w życie tejże ustawy nie stosuje się bezwzględnego nakazu rozbiórki przewidzianego w jej art. 48. Natomiast skutki tego rodzaju samowoli należy likwidować przy zastosowaniu art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że istotne znaczenie dla oceny przedmiotowej inwestycji ma przede wszystkim zarządzenie pokontrolne Urzędu Wojewódzkiego w S. Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii z dnia 27 lipca 1989r., z którego wynika, że nie zachodzi konieczność zmiany lokalizacji zbiornika na nieczystości, a jedynie doprowadzenie jego stanu technicznego do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Późniejsze kontrole wykazały zaś, że wskutek wykonania przez A. C. zleceń pokontrolnych, zbiornik jest szczelny i posiada wybetonowane dno, a ścieki odprowadzane są do przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem organu odwoławczego, również z ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jednoznacznie wynika, że przedmiotowy zbiornik nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w L. Nr XX/155/93 z dnia 22 czerwca 2003r. (D. U. W. S. Nr 13, poz. 41 z dnia 15 lipca 1993r.), działka przy ul. A 14 we W. znajduje się na obszarze przeznaczonym jest pod tereny budownictwa mieszkaniowego. Zbiornik na ścieki stanowi urządzenie budowlane związane z istniejącymi na działce budynkami zapewniające możliwość użytkowania obiektów zgodnie z przeznaczeniem, a zatem jego istnienie nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono również naruszenia obowiązującej linii zabudowy, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, nie może przekraczać zabudowy istniejących budynków. Reasumując [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ze względu na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek uzasadniających wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., konieczne było wydanie decyzji zobowiązującej do przedłożenia dokumentów niezbędnych w celu doprowadzenia urządzenia do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu nie stanowią przesłanek skutkujących zmianą lub uchyleniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w części merytorycznej. Jednakże ze względu na wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskutek wniesienia odwołania, konieczne było orzeczenie nowego terminu przedstawienia dokumentacji określonej przez organ I instancji w celu zapewnienia możliwości prawidłowej realizacji nałożonego obowiązku. Na powyższą decyzję H. B. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Skarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła, że rażąca narusza ono prawo, przede wszystkim o planowaniu przestrzennym, ostateczną decyzję Wojewody [...][...] i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 13 lutego 2002r. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1295/98 jednocześnie przy tym podnosząc argumenty tożsame z powołanymi w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. Dodatkowo zaś skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił faktu, iż zbiorniki na nieczystości stanowią zagrożenie przede wszystkim dla ludzi i sąsiednich działek. Na swojej działce zgodnie z pozwoleniem uzyskanym w 1970r. produkuje ona żywność, a przepisy prawa, tj. § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. oraz 4 kwietnia 1996r. (Dz. U. Nr 45, poz. 200) nie pozwalają na lokalizację szamb w odległości 15 metrów od produkcji i magazynów żywności podczas gdy, przedmiotowe obiekty usytuowane są w odległości mniejszej niż 2 metry od granicy z działką skarżącej. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozważając pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji jako podstawę prawną wydanych przez siebie decyzji, powołały przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a organ I instancji również przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. wprost stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Tymczasem ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie nakazano właścicielowi przedmiotowego obiektu dokonania żadnych zmian lub przeróbek, a zobowiązano go jedynie do sporządzenia inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia o stanie technicznym i w przypadku zaistnienia takiej konieczności – opisu bądź projektu na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości ciekłe w zakreślonym terminie. W ocenie Sądu, przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nie dawał organowi administracji uprawnień do nałożenia w jego trybie takich obowiązków na stronę, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną nałożenia takich obowiązków mógł być przepis art. 56 ust. 1 tej samej ustawy, który m. in. umożliwia organowi administracji zażądanie od inwestora lub właściciela czy zarządcy obiektu informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero po ewentualnym nałożeniu na inwestora takiego obowiązku, ale wynikającego z art. 56, organ administracji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. mógłby nałożyć na ten podmiot, w drodze decyzji, obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż działania organu w trybie powołanego art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., mają charakter dowodowy, a na postanowienie, co do przeprowadzenia takiego dowodu nie przysługuje zażalenie – por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985r., II SA 1843/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 35; wyrok NSA z 19 marca 1998r., IV SA 881/96). Organ I instancji, zamiast wydać postanowienie o charakterze dowodowym zobowiązujące właściciela obiektu do przedstawienia wskazanych wyżej dokumentów w zakreślonym terminie, wydał w tej kwestii decyzję administracyjną nie znajdującą żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Działanie takie zakwalifikować należy jako naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podnieść również należy, iż wątpliwości budzą ustalenia co do okoliczności faktycznych, a w szczególności co do czasu realizacji obiektu. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mając na uwadze brak innych materiałów dowodowych poza przedłożonymi przez H. B., należy przyjąć za datę powstania zbiornika - rok 1965 i że obowiązujące w tym okresie przepisy prawa budowlanego wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę. Takie ustalenie należy uznać za dowolne, jako że skarżąca H. B. w licznych pismach podawała, że przedmiotowe zbiorniki na nieczystości wybudowane zostały w latach 70-tych i wskazywała na tę okoliczność świadka. Wobec powoływania przez skarżącą różnych, i to nieprecyzyjnych dat ( 1965r., lata 70-te) rozważyć należało przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanego świadka lub też innych dowodów, które pozwoliłyby na dokonanie jednoznacznych ustaleń. Podkreślić należy, że z mocy art. 7 i 77§ 1 k.p.a. to na organach administracji państwowej ciąży obowiązek dokładnego ustalenia okoliczności sprawy, wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Na konieczność w miarę precyzyjnego ustalenia daty realizacji inwestycji wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2002r. w sprawie II SA/Łd 1295/98 podnosząc, że dopiero wynik postępowania wyjaśniającego w tym zakresie pozwoli na ocenę, czy inwestycja miała charakter samowoli budowlanej. Prawidłowe ustalenie czasu realizacji obiektu determinuje bowiem działania organu podejmowane w toku postępowania, stosowanie właściwego prawa jak i decyduje o rozstrzygnięciach. Bez wyjaśnienia, kiedy powstał obiekt nie można ustalić czy powstał on w warunkach samowoli a tym samym rozstrzygnąć, czy zastosowany przez organ w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany przepisami ustawy z 1974r. jest zasadny. Zważyć również należy niezależnie od powyższego, że organ administracji rozstrzygający sprawę nie może poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu, jak miało to miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "obowiązujące(...)przepisy prawa budowlanego, wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę". Kwalifikując działanie inwestora jako samowolne, należy wskazać, które przepisy o tym stanowią i które z nich inwestor naruszył. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku), orzeczono jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271).