II SA/Łd 1159/02

Dnia 13 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oddala skargę. - Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił uchylenia własnej, ostatecznej decyzji z dnia [...] dopuszczającej do użytkowania Strzelnicę Myśliwską Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego, zlokalizowaną w Ł. przy ul. A 42/44 z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ orzekający podał, iż decyzją własną z dnia [...] orzekł o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy myśliwskiej. Decyzja ta stała się ostateczną. R. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej w/w decyzją. Organ administracji stopnia podstawowego stwierdził, iż z uwagi na to, że w aktach sprawy znajduje się szereg pism R. D., w których wyrażone są zbieżne żądania, należy traktować je jako kontynuację tegoż wniosku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił R. D. wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony, leżącego po stronie wnioskodawcy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R. D. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Orzeczeniem z dnia [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie w sprawie o dopuszczenie do użytkowania strzelnicy myśliwskiej, a w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na istnienie jakiejkolwiek przesłanki umożliwiającej wzruszenie decyzji ostatecznej z dnia [...] Organ orzekający podał także, że R. D. jako podstawę wznowienie postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa wywodząc swoje uprawnienie do bycia stroną z faktu naruszania bezpieczeństwa życia i zdrowia oraz powołując się przy tym na przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 1479). Jednakże, w ocenie organu orzekającego, z uwagi na cel instytucji wznowienia postępowania, granice rozpoznania powyższego wniosku wyznacza tożsamość sprawy administracyjnej. W związku z czym, organ rozstrzyga na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej i bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania. Oznacza to, że organ administracji publicznej bada sprawę według stanu faktycznego, istniejącego w chwili rozstrzygania sprawy i orzeka na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa. Wobec czego, w ocenie Prezydenta Miasta Ł., powołane we wniosku rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. ze względu na to, że weszło w życie w dniu 20 grudnia 2001r. i w chwili wydania decyzji, tj. dnia [...] nie funkcjonowało w obrocie prawnym, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Poza tym, wskazane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), a z uwagi na to, że odkrytą garnizonową strzelnicą szkolną w rozumieniu tegoż rozporządzenia jest obiekt budowlany położony na obszarze garnizonu wojskowego oraz treść art. 49 ustawy z dnia 16 maja 2000 r. o broni i amunicji, zdaniem organu I instancji, podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie jest w/w ustawa o broni i amunicji, a w szczególności art. 46. Aktami wykonawczymi do tejże ustawy są: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnicy. Powołane zaś wyżej rozporządzenie z dnia 15 marca 2000 r. w § 2 pkt 1 wskazuje, iż strzelnice, o których mowa w ustawie o broni i amunicji to obiekty przeznaczone do prowadzenia strzelań szkolnych, sportowych i rekreacyjnych oraz treningów strzeleckich. Adresatami tych przepisów są jednostki, których celem jest organizacja, prowadzenie i wykorzystywanie strzelnic. Jednostki te występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dopuszczenie strzelnic do użytkowania stają się stronami w postępowaniu o dopuszczenie do użytkowania tychże obiektów i zatwierdzenie ich regulaminu. Natomiast, wnioskodawca R. D. żądając zamknięcia strzelnicy reprezentuje interes faktyczny, a nie interes prawny i brak jest dowodów przemawiających za tym, iż jest on stroną w sprawie o dopuszczenie do użytkowania strzelnicy myśliwskiej. Posiadanie zaś wyłącznie interesu faktycznego nie daje podstaw do uznania jednostki za stronę w sprawie. Wobec czego, Prezydent Miasta Ł. uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Od powyższego rozstrzygnięcia, R. D. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. domagając się jego uchylenia. Odwołujący się podał, iż żądanie zaniechania naruszania bezpieczeństwa i zdrowia oraz uprawnienie do bycia stroną postępowania wywodzi z następujących przepisów prawa: art. 46 ustawy z dnia 25 maja 1999 r. o broni i amunicji, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic oraz posiłkowo rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe i ich użytkowanie, ustawy prawo budowlane. R. D. podniósł, iż w/w przepisy stanowią, że strzelnice muszą być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nie naruszający wymogów związanych z ochroną środowiska, w tym przed hałasem, w sposób wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku, nie można ich lokalizować na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych norm. Poza tym, powinno być przeprowadzone czyszczenie gleby, na której odbywa się strzelanie, a sama strzelnica musi także spełniać wymogi wskazane w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa strzelnica przy ul. A jest obiektem starym, pozostającym w złym stanie technicznym i wybudowanym bez pozwolenia na budowę. O złym jej stanie technicznym świadczy grzywna nałożona na ZOPZ[...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Poza tym, obiekt nie posiada żadnych stref bezpieczeństwa dla stanowisk strzeleckich usytuowanych tuż przy ogrodzeniu, w bezpośrednim sąsiedztwie ulic A i B. Na strzelnicy odbywa się strzelanie do "zająca" ze stanowisk usytuowanych w odległości 30 – 60 metrów od domów mieszkalnych przy ul. B, A i C, a tuż przy ogrodzeniu od strony ul. B przy stanowisku strzelań z ostrej amunicji biegnie linia wysokiego napięcia. Odwołujący się podał także, że ze względu na usytuowanie oraz brak zabezpieczeń, pociski i rykoszety wydostają się poza jej obręb. Impulsywny hałas przekracza dopuszczalne normy, a ołów i substancje oleiste wykorzystywane do konserwacji broni przedostają się do gleby. Podniesione okoliczności, zdaniem R. D., który zamieszkuje w pobliżu strzelnicy wskazują na to, iż jest on ciągle narażony na utratę życia oraz uszczerbek na zdrowiu. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż R. D. nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie podnosząc, iż w jego ocenie, przewidziane w art. 47 ustawy o broni i amunicji dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, które następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta) dotyczy praw podmiotowych strony o nie występującej. Decyzja ta zatem nie orzeka o prawach lub obowiązkach właścicieli innych nieruchomości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie mogą oni także wywodzić interesu prawnego z zespołu obowiązków właścicielskich określonych w art. 140 k.c., gdyż zakłócenia w korzystaniu ze strzelnicy, o których mowa w odwołaniu, naruszają sferę praw osobistych osób trzecich w miejscu korzystania ze strzelnicy lub w jej najbliższej okolicy, a nie sferę uprawnień wynikających z własności nieruchomości. Wobec czego, w przekonaniu organu odwoławczego, nie są to naruszenia interesu prawnego określonego w art. 28 kpa, lecz interesu faktycznego, który nie daje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W dniu 22 lipca 2002 r. R. D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] domagając się jej zmiany. W uzasadnieniu zarzucił organowi odwoławczemu, iż poza ustawą o broni i amunicji, nie ustosunkował się do przytoczonych w odwołaniu innych podstaw prawnych. W pozostałym natomiast zakresie podtrzymał argumenty podniesione w opisanym powyżej odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy obu instancji niewadliwie bowiem uznały, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, co oznacza, że żądanie wznowienia postępowania złożył podmiot nie będący stroną w sprawie. W ocenie tychże organów skarżący, który jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, jako że nie posiada interesu prawnego, o którym stanowi powołany przepis art. 28 kpa. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Sądu Najwyższego, aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności ( vide: wyrok NSA w Warszawie z 13.03.2001 r. ISA 2312/99 LEX nr 78956, wyrok NSA w Warszawie z 27.09.2001 r. ISA 2326/00 LEX nr 54528, wyrok NSA w Warszawie z 2.06.2000 r. ISA 1019/99 LEX nr 78926, ). Organy obu instancji trafnie uznały, że interesu tego, który winien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego nie sposób wywieść z przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. Nr 53, poz. 549 ze zm.), ani też z zespołu obowiązków właścicielskich określonych w art. 140 kc. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przedmiotu wymienia się rozmaite przypadki powstania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, o którym rozstrzyga się decyzją administracyjną, wywodzonego ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony postępowania administracyjnego. Jednym z nich jest własność lub posiadanie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany oraz własność nieruchomości z nią sąsiadującej (vide: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 205 ). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę ( przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z 18.12.2001 r. IVSA 6/00 LEX nr 80656 ). Przymiot strony przyznawany jest również właścicielom sąsiednich nieruchomości w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy ( vide: wyrok NSA w Warszawie z 27.06.2001 r. IVSA 1056/99 LEX nr 78932 ). W obu wskazanych przypadkach interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości wynika przede wszystkim z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 kc oraz ograniczeń tego prawa wynikających z art. 144 kc., a jedynie konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków znalazła wyraz w przepisach prawa budowlanego ( art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ), czy też art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm. ). Taki jednak przypadek nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wynika z wyjaśnień samego skarżącego złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, skarżący jest właścicielem nieruchomości usytuowanej w ulicy równoległej do ulicy, przy której znajduje się przedmiotowa strzelnica, po jej przeciwległej stronie, w odległości ok. 80 m od północnej granicy strzelnicy. Ponadto nieruchomość skarżącego oddzielona jest od terenu strzelnicy pasem 30-letniego lasu o szerokości 60 m . Nie można zatem przyjąć, aby usytuowanie strzelnicy stwarzało jakiekolwiek zagrożenie dla życia, bądź zdrowia skarżącego, czy też powodowało sugerowane zanieczyszczenie jego nieruchomości ołowiem, czy też substancjami oleistymi. Bezspornym jest, że nieruchomość skarżącego nie jest nieruchomością bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością, na której usytuowana jest strzelnica. W takim zaś przypadku nawet w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę skarżącemu nie przysługiwałby przymiot strony. W orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje (poza inwestorem) tylko właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18.12.2001 r. IVSA 6/00 LEX nr 80656 ). Zarzuty zaś dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia, w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji (hałas, utrudnienia komunikacyjne) nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżącego, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych ( vide: wyrok NSA w Warszawie z 7.07.1997 r. IVSA 1492/98 LEX nr 47835, wyrok NSA w Warszawie z 26.10.1999 r. IVSA 1693/97 LEX nr 48702 ). Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), skargę jako bezzasadną oddalił.