II SA/Łd 1162/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. IISA/Łd 1162/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. A 38 w T., tj. M. Ł., M. M., M. M., J. Ł., P. Ł. i P. Ł. zamurowanie wszystkich okien w ścianie szczytowej budynku od strony z działką przy ul. A 38 oraz przywrócenie bramy wjazdowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 78 przy ul. A 38a w T. – w terminie do dnia 30 czerwca 2006r. Decyzja została podjęta na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) oraz w oparciu o przedłożone w toku postępowania administracyjnego orzeczenia techniczne i ocenę techniczną budynku mieszkalnego wskazanego wyżej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 23 lutego 2004r. wpłynęło pismo M. M. w sprawie przywrócenia bramy wjazdowej w budynku przy ul. A 38a w T.. Organ stwierdził między innymi, iż budynek jako całość, zbudowany był w okresie przed II wojną światową, natomiast zabudowa bramy wjazdowej o wymiarach 3,3 x 2,35 m została wykonana w warunkach samowoli budowlanej w latach 80-tych, gdyż żadna z wezwanych osób nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego zgodę organu administracji architektonicznej na zabudowę. Nastąpiło to przez ówczesną współwłaścicielkę nieruchomości A. Ł.. Brama wjazdowa wykorzystywana była przez mieszkańców budynku jako pomieszczenie gospodarcze, a następnie – po zabudowie - stworzono w niej mieszkanie, składające się z pokoju, kuchni, łazienki i przedpokoju. Dojście, dojazd i wejście na działkę odbywa się do chwili obecnej przez posesję przy ul. A 38, stanowiącej własność H. i Z. E.. Przed Sądem Rejonowym w T. toczy się aktualnie sprawa o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Z odpisu księgi wieczystej wynika, iż stanowi ona współwłasność we wskazanych w niej odpowiednio częściach: S. i R. R., M. M., J. Ł., R. Ł., M. Ł. oraz M. i M. M.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono ponadto między innymi, że z przedstawionych orzeczeń technicznych, dokumentacji fotograficznej i oględzin wynika, iż przedmiotowy jednopiętrowy budynek mieszkalny ze strychem stanowi zwartą zabudowę na całej długości działki - wzdłuż ul. A. Dostęp do wnętrza budynku istnieje od strony podwórka, który w przeszłości zapewniała brama przejazdowa, stanowiąca ciąg pieszo-jezdny. Usytuowanie bramy wjazdowej było w poziomie ulicy, na szerokości całego budynku, pod jego piętrem. Wykonana zabudowa bramy uniemożliwiła dojście i wejście do budynku z działki, na której jest on usytuowany. W ścianie granicznej od strony z działką przy ul. A 38 znajdują się otwory okienne w poziomie parteru, piętra i w poziomie strychu. Z opracowanych orzeczeń technicznych wynika, że istnieje możliwość odtworzenia stanu pierwotnego budynku i umożliwienie wejścia do niego i na teren działki z drogi publicznej poprzez wyburzenie istniejącej zabudowy bramy przejazdowej, chociaż jej gabaryty nie będą odpowiadać aktualnie obowiązującym warunkom technicznym. Organ uznał, iż ze względu na powyższe ustalenia i treść art. 103 ust. 2 obecnego Prawa budowlanego ( Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ), który w przypadku samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części odsyła do dotychczasowych przepisów, należało na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nakazać współwłaścicielom przedmiotowego budynku doprowadzenie go do zgodności z przepisami poprzez doprowadzenie go do wymagań z okresu jego budowy, tzn. przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli ( Dz.U. nr 34 z 1939r., poz. 216 ). Organ stwierdził ponadto, że nie uwzględnił wniosku pełnomocnika M. Ł. - adwokata T. M., iż będzie on składał wnioski dowodowe i oświadczenia, gdyż termin do zapoznania się z materiałem dowodowym minął 25 sierpnia 2005r., natomiast złożenie wniosków dowodowych nie zamyka ich uwzględnienia po wydaniu decyzji. Odwołanie od decyzji złożył pełnomocnik M. Ł. adw. T. M., wnioskując o jej uchylenie i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., art. 40 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. oraz art. 179 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928r. poprzez ich zastosowanie i błędną interpretację tychże przepisów oraz pominięcie wystąpienia prawnych możliwości legalizacji. Zarzucił także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w tym przede wszystkim braku dostatecznych ustaleń, czy zabudowa bramy wjazdowej istotnie nastąpiła w wyniku samowoli budowlanej. Podniósł ponadto nieuwzględnienie przez organ okoliczności, iż wystąpiły przesłanki służebności drogi koniecznej do działki 38a przez działkę 38 poprzez zasiedzenie, a także nakazanie przywrócenia bramy wjazdowej podmiotom, które ze względu na brak legitymacji uczynić tego nie mogą, ponieważ nie są współwłaścicielami. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, iż w ocenie organu odwoławczego wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie przejazdu bramowego stanowi w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego – przebudowę obiektu. Roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu są - w świetle art. 3 pkt 6 i 7 – robotami budowlanymi innymi niż budowa. Wykonywanie takich robót bez wymaganego pozwolenia nie podlega zatem aktualnej regulacji określonej w art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym, jeśli roboty tego rodzaju były wykonywane przed 1 stycznia 1995r, nie ma do nich zastosowania art. 103 ust. 2, odsyłający do stosowania poprzedniej regulacji, tj. ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż wobec sprzecznych informacji stron postępowania, co do legalności tych robót, organ I instancji nie przedstawił wystarczających materiałów dowodowych wskazujących na ich samowolny charakter, aczkolwiek istnieje domniemanie samowoli budowlanej. Zarzucił ponadto organowi I instancji w zakresie oceny materiału dowodowego naruszenie art. 80 i 107 par. 3 kpa. Za niedopuszczalne uznano ponadto powołanie się na przepisy obowiązujące w okresie budowy budynku mieszkalnego, a nie zabudowy przejazdu bramowego, która miała miejsce w latach 1978-1983. Również kwestia prawidłowości wykonania otworów okiennych winna być oceniona w odniesieniu do przepisów obowiązujących w czasie ich wykonania. Organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r. w przedmiotowej sprawie zastosowanie mogą mieć przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, które stosuje się, jeśli roboty zostały już wykonane, a tym samym zaskarżoną decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dodatkowo podniesiono, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien odnieść się również do kwestii korzystania z sąsiedniej działki przy ul. A 38, których właściciele posiadają interes prawny w toczącym się postępowaniu w sprawie zabudowy na prawach strony i winni mieć zapewniony w nim udział. Zwrócono przy tym uwagę, że sprawa zasiedzenia służebności gruntowej należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Skargę na powyższą decyzję kasacyjną organu II instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i M. M. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, domagając się jej uchylenia w całości i utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji. W ocenie skarżących organ odwoławczy naruszył art. 136 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia z urzędu wątpliwości co do braku pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych. Kwestionują ponadto potrzebę zastosowania w sprawie unormowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż samowola nastąpiła w latach 1978-1983, kiedy obowiązywała ustawa z 1974r. ( Dz.U. nr 207 z 2003r. ze zm. ), w tym art. 40 i 103 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenia, odwołując się do argumentacji podniesionej w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono ponadto, że niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, dlatego nie skorzystano z regulacji przewidzianej w art. 136 kpa. Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd wyroku pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania zgodnie z przedłożoną umową. Pełnomocnik uczestniczki postępowania M. Ł. wnioskował o oddalenie skargi i zwrot kosztów według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia kwestionowanego aktu, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu i w sposób określony w cytowanym przepisie, a jednocześnie sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tejże decyzji. W ocenie Sądu, konieczność dokonania wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia i w sposób prawidłowy ustalenia kręgu stron postępowania, dawała podstawę do skorzystania przez organ odwoławczy z unormowania przewidzianego w art. 138 par. 2 kpa. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni . Do istotnych naruszeń norm prawa procesowego należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować wskazanego uchybienia. Również naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów ( art. 81 kpa ), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ( art. 10 kpa ), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2002r. sygn. VSA 1227/01 – LEX nr 109326, z dnia 21 lipca 1999r. sygn. IVSA 1047/96 – LEX nr 47908 i z dnia 25 czerwca 1998r. sygn. IVSA 1409/96 – LEX nr 43238 ). W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy zabudowa bramy nastąpiła w warunkach samowoli, przy czym – w ocenie Sądu – niezbędne jest przedłożenie w tym zakresie stosownych dokumentów pozwalających na ewentualne wykluczenie domniemywanej samowoli. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, iż przy założeniu, że inwestycja miała miejsce w latach 1978-1983, co wydaje się być bezsporne, i w przypadku potwierdzenia samowoli, w sprawie winna mieć zastosowanie regulacja przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2, i ust. 3 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ). Zabudowa przejazdu bramy stanowi bowiem w rozumieniu art. 3 pkt 7a wskazanej ustawy przebudowę obiektu, a roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu są – w świetle art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi innymi niż budowa. W tej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., który pozwala na niestosowanie sankcji z art. 48 i na zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) w przypadku, gdy budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Dodatkowo należy podnieść, iż możliwość skorzystania z regulacji, która przewidziana jest w art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974r., daje podstawę do legalizacji dopiero po ustaleniu, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził eliminacji przesłanek, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego, chociaż – jak to wyżej wskazano – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie będzie to już konieczne z uwagi na to, że zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że organ ten, powołując się na art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., pozwalający na legalizację samowoli budowlanej, faktycznie nakazał w oparciu o ten przepis rozbiórkę. Tak więc - wbrew przepisowi – nie nakazano inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, lecz nakazano przywrócenie bramy wjazdowej, co sprowadza się do dokonania rozbiórki zabudowy bramy. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, iż decyzją organu I instancji nałożono na wskazane w niej osoby obowiązek zamurowania wszystkich okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku oraz przywrócenia bramy wjazdowej po przyjęciu ustalenia, że obowiązek ten nakłada się na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Tymczasem ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z księgi wieczystej wynika, iż do kręgu współwłaścicieli zaliczyć należy także S. i R. małż. R., którzy nie uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu. W sprawie jest bowiem bezsporne, że faktyczny inwestor – A. Ł. nie żyje, a współwłasność przedmiotowej nieruchomości nie została dotychczas zniesiona ( sprawa jest w dalszym ciągu w toku przed sądem powszechnym ). W tym miejscu Sąd dodatkowo zwraca uwagę na to, iż w komparycji decyzji organu I instancji mowa jest o współwłaścicielach nieruchomości położonej przy ul. A 38 w T., gdy w istocie chodzi o współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. A 38a. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak było ponadto podstaw prawnych do nakładania obowiązku zamurowania wszystkich okiem w ścianie szczytowej, w sytuacji, gdy sprawa prowadzona jest w przedmiocie zabudowy bramy wjazdowej i brak jest jakichkolwiek ustaleń, by okna na I kondygnacji i strychu powstały niejako "przy okazji" tejże inwestycji, a wydaje się wręcz, że były one od początku istnienia budynku, a więc od okresu sprzed wojny. Na zakończenie powyższych rozważań Sąd zwraca ponadto uwagę na nieprawidłowość ze strony organu I instancji, polegającą na tym, iż organ ten wydał decyzję w dniu [...] w sytuacji, gdy pełnomocnik strony M. Ł. adw. T. M. w dniu 25 sierpnia 2005r. złożył pełnomocnictwo wraz z pismem, w którym poinformował, że w terminie 7 dni będzie składał wnioski dowodowe oraz oświadczenia. W ocenie Sądu nie ma przy tym istotnego znaczenia okoliczność, iż organ zawiadamiał strony w trybie art. 10 par. 1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania tegoż zawiadomienia. M. Ł. zawiadomienie to otrzymała w dniu 18 sierpnia 2005r., jednakże wobec ustanowienia przez nią pełnomocnika i wniosku zawartego w złożonym przez niego piśmie, organ winien z podjęciem decyzji poczekać do upływu terminu, o którym adwokat pisze, w celu zapewnienia stronie ochrony jej praw. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, iż w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, które nie pozwalałyby na dodatkowe kilkudniowe opóźnienie w podjęciu rozstrzygnięcia, zwłaszcza, iż postępowanie i tak prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów, o których mowa w art. 35 kpa, gdyż toczyło się od stycznia 2005r. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego też w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił. Jednocześnie, ze względu na treść art. 200 p.p.s.a, Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz uczestniczki postępowania M. Ł. zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.