II SA/Łd 1167/04

Dnia 25 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz E. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. - II SA/Łd 1167/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie przyznania E. M. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że E. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podnoszona bowiem przez stronę okoliczność wykonywania prac przymusowych w gospodarstwie niemieckim w latach 1940-1945 nie jest represją w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Brak jest zatem podstaw do uznania okresu jako działalność kombatancka bądź też działalność równorzędna z działalnością kombatancką. Na wyżej wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. M.. Wskazał, iż w 1940 r. został wywieziony z rodzicami do niemieckiego gospodarstwa. Zmuszony był do ciężkiej pracy razem z osobami dorosłymi. Do kraju powrócił w roku 1945. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący niewątpliwie złożył w dniu 2 października 2003 r. w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwestionariusz osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich. Jednakowoż treść kwestionariusza, jak również treść rekomendacji Kombatanckiego Związku Dzieci Wojny Rzeczpospolitej, dołączonej do wniosku, wskazują w sposób niewątpliwy, iż skarżącemu chodziło o przyznanie uprawnienia uregulowanego ustawą z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Z dokumentów dołączonych przez skarżącego, w tym dowodów z zeznań świadków P. D. i J. J., wynika, że żądanie swoje E. M. opiera na fakcie, iż od czerwca 1940 r. do 20 stycznia 1945 r. pracował w gospodarstwie rolnym, którego właścicielem był obywatel niemiecki G.. Wprawdzie Kierownik Urzędu słusznie uznał, iż ww. okoliczności nie są przesłankami uzasadniającymi przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, jednakże odmowa przyznania takich uprawnień, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy oczywistej rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro z pisma skarżącego, zwracającego się wprawdzie o przyznanie uprawnień kombatanckich, nie można jednoznacznie określić treści żądania, a są przesłanki by sądzić, iż domaga się on przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jego żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.) sąd zawarł tezę, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I S.A. 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Obowiązkiem organów obu instancji było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy przyjęcie, iż zamiarem skarżącego jest żądanie przyznania mu uprawnień kombatanckich, zgodne jest z jego rzeczywistą wolą, czy też może E. M. żąda przyznania mu świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 maja 1996 r. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego treść kwestionariusza (K. 5 akt administracyjnych), a w szczególności treść pkt 14, rodziła po stronie organu obowiązek rozważenia, czy rozstrzygnięcie nie powinno zostać wydane na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W wyroku z dnia 12 października 1987 r., wydanym w sprawie, sygn. akt IV S.A. 334/87 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował zasługujący na pełną aprobatę pogląd, iż organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Uchylenie decyzji powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącego zostaną skrupulatnie i poważnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim prawnych. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W rozpoznawanej przez sąd w sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał, a następnie utrzymał w mocy, decyzję niekorzystną dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowanie, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego ubiegania się o przyznanie uprawnień kombatanckich, intencją strony było uzyskanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 2 wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji było bezprzedmiotowe (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).