II SA/Łd 1168/04

Dnia 7 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...]. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie przesiedleńczym. W uzasadnieniu decyzji podał, iż podnoszona przez stronę okoliczność pobytu ciężarnej matki zainteresowanego w obozie hitlerowskim w Poznaniu nie jest represją w rozumieniu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz.U. z 2002r., Nr 42, poz. 371) i nie ma wpływu na przyznanie uprawnień kombatanckich zainteresowanemu. Zauważył nadto, iż uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobom osadzonym w czasie wojny w obozie przesiedleńczym w Poznaniu – Górczyn, gdyż obóz ten nie został wymieniony w § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. z 2001r., Nr 106, poz. 1154), określającym inne miejsca odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt 1. lit. c ustawy, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Podkreślił nadto, iż podnoszona przez zainteresowanego okoliczność urodzenia z rodziców deportowanych do pracy przymusowej oraz pobyt na robotach przymusowych we Francji nie są represją w rozumieniu ustawy o kombatantach. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wniósł A. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, przyznania uprawnień kombatanckich oraz ponownego rozpoznania sprawy. Podkreślił, iż urodził się we Francji w Remillie w dniu 9 maja 1944r., a do Polski powrócił w kwietniu 1946r. Wskazał na okoliczność pobytu rodziców, rodzeństwa i dziadków w obozie przesiedleńczym w Poznaniu. Zauważył, iż jego matka z nim w ciąży została deportowana do pracy przymusowej na rzecz II Rzeszy do Francji. Zdaniem skarżącego, warunki pobytu we wskazanych miejscach nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, jego matka pozostawała w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a jego życie nienarodzone i życie matki było szczególnie narażone na niebezpieczeństwo, w stosunku do niej stosowano surowsze represje. Podał, iż jego ojciec po śmierci jednorocznego dziecka w wyniku eksterminacji i nieludzkiego traktowania zachorował psychicznie i zmarł. Podkreślił, iż bieda, głód i nędza towarzyszyły mu od chwili poczęcia i przez długie lata powojenne. Podał, iż obecnie jest emerytem i pobiera świadczenie emerytalne z KRUS w wysokości 490 zł miesięcznie, jest samotny, chory i nie jest w stanie przeżyć z tak niskiej emerytury, nie ma pieniędzy na leczenie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do § 2 pierwszego z wymienionych przepisów, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego oraz legalność zaskarżonych rozstrzygnięć tego organu, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić go, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w powołanym art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie przesiedleńczym. Rozpatrując skargę na powyższą decyzję Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta zostało bowiem podjęta bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozpoznania sprawy, tj. bez ustalenia rzeczywistej treści żądania A. B., zawartego we wniosku z dnia 24 maja 2004r. zatytułowanym "Kwestionariusz osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich". Dopiero poczynione w tej kwestii ustalenia mogły stanowić podstawę określenia trybu rozpoznania sprawy wskazanej przez skarżącego w piśmie z dnia 24 maja 2004r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zwrócił uwagę na to, iż treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. To zaś oznacza w konsekwencji, iż w razie wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA 2 marca 1987r., III SA 92/87 czy wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2 - 3, poz. 47). Zgodzić się nadto należy z wyrażonym już poprzednio w orzecznictwie sądu administracyjnego poglądem, wedle którego "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony"(wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92). W analizowanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż wniosek A. B. złożył na druku sporządzonym przez organ administracji poprzez wypełnienie odpowiednich rubryk, z tym że pkt 14 określający okresy, rodzaje i opis działalności kombatanckiej nie został wypełniony, w pkcie 20 tego druku zatytułowanym "opinia organizacji kombatanckiej" zaś dopisano "proponuje przyznanie dodatku należnego do emerytury za pobyt i niewolnictwo we Francji". Do tegoż kwestionariusza załączono rekomendację, w której podaje się trzy rodzaje działalności, a mianowicie pracę przymusową rodziców we wsi Stawy w rolnictwie u Niemca K. od 1940 r. do marca 1944r., obóz przesiedleńczy w Poznaniu od marca 1944r. do kwietnia 1994r. oraz pracę przymusową we Francji w miejscowości Remiellie w gospodarstwie rolnym u Niemca W. okres od maja 1944r. do kwietnia 1946r. Powyższe okoliczności dowodzą, iż złożony przez A. B. wniosek nie jest jednoznaczny, a porównanie nazwy pisma "Kwestionariusz osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich" z jego treścią budzi poważne wątpliwości co do tego, czy skarżący domaga się przyznania uprawnień kombatanckich czy też może świadczenia z tytułu pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy podczas pobytu we Francji. Na podstawie zawartego w pkt. 20 kwestionariusza z dnia 24 maja 2004r. sformułowania "za pobyt i niewolnictwo we Francji" można było przypuszczać, iż skarżący żąda świadczenia z tytułu pracy przymusowej. Także treść skargi zdaje się wskazywać, iż wolą A. B. było przyznanie świadczenia pieniężnego. Dla oceny niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia winny być również przedłożone zeznania świadków H. S. i W. P. z dnia 17 maja 2004r. Z zeznań tych wynika, iż matka A. B. została deportowana do pracy przymusowej do Francji miejscowości Remiellie, gdzie w dniu 9 maja 1944 r. urodziła syna A. Okoliczności te nie tylko wskazywały, iż A. B. nie jest zorientowany co do obowiązujących w sprawie przepisów, ale winny one również wzbudzić uzasadnione obawy Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych co do rzeczywistych intencji skarżącego, które należało wyjaśnić, wzywając wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania. Tymczasem analiza załączonych do skargi akt administracyjnych dowodzi, iż rzeczywista treść żądania A. B. nie była przedmiotem rozważań organu, a Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ocenę podania z dnia 24 maja 2004r. ograniczył do jego kwalifikacji i uznania go zgodnie z jego tytułem za wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich, co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczne rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z jego wolą. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął próbę ustalenia treści tegoż żądania, a w konsekwencji i przedmiotu postępowania, jak również trybu w jakim to żądanie należało rozpoznać i rozstrzygnąć. Tym samym naruszono przepis art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Ustanowiona w powołanych przepisach naczelna zasada postępowania ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny żądania strony na podstawie nazwy pisma i nie wyjaśniając rzeczywistych intencji strony (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ administracji publicznej, stosownie do postanowień art. 9 k.p.a., obowiązany był do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw w toczącym się postępowaniu. Powinien on zatem udzielić skarżącemu całokształtu informacji związanej z załatwieniem tej sprawy, w szczególności o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Obowiązany był czuwać nad tym, by skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielić mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym pouczyć o dopuszczalności pisma i konsekwencjach wiążących się z zamierzonymi przez niego działaniami. Organom administracyjnym mimo że są jedną ze stron stosunku administracyjno – prawnego nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, jak również ograniczać się do ochrony interesów państwa. Są one bowiem zarazem piastunem administracji publicznej, podmiotami działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwiają. Z tego względu powinny być one również obrońcą interesów prawnych jednostek, tj. interesów uznawanych przez prawo. Naruszenie wskazanego w art. 9 k.p.a. obowiązku, zdaniem Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności dlatego, że skarżący jest osobą nieporadną, na co wskazuje zarówno wiek, jak i sposób pisania. (por. wyrok SN z 23 lipca 1992r., III ARN 40/92 czy B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 78). Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem decyzji jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, jak również treść tego przepisu. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien wyjaśnić także, dlaczego pismo strony zakwalifikował jako wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich, nie zaś wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętej decyzji. Bez tej wiedzy nie może bronić swoich słusznych interesów oraz prowadzić polemiki z organem. Obowiązek uzasadniania decyzji wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, iż nie spełnia ono wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tej decyzji nie przytoczono treści przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 1 – 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach represjonowanych, nie wyjaśniono jego treści i nie dokonano analizy tegoż przepisu w świetle stanu faktycznego sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż "strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji własnej". Wskazane sformułowanie, zdaniem Sądu, nie spełnia wymogu powołanego wyżej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Poważne zastrzeżenia Sądu, budzi także jednoznaczne stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż matka skarżącego przebywała w obozie przesiedleńczym w Poznaniu Górczyn, poza wskazaniem tej nazwy przez Kombatancki Związek A w uzasadnieniu rekomendacji okoliczność ta nie wynika ani z kwestionariusza o przyznanie uprawnień, ani nawet z załączonych zeznań świadków. Nazwy tej nie podaje także sam skarżący, w skardze pisze on tylko o obozie przesiedleńczym w Poznaniu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Nr [...] doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uznał, iż decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.