II SA/Łd 1168/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Z. na pismo Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Burmistrz Gminy A. pismem z dnia [...] nr [...] poinformował P.Z. o zamiarze rozpoczęcia w okresie od 1 kwietnia 2005r. do 30 września 2005r. budowy IV etapu kolektora zachodniego kanalizacji sanitarnej w ulicach: C. - P. - N.- Z. – F. - drogi dojazdowej na terenie miasta A. [...], w tym przykanalika łączącego posesję przy ul. C. - działka nr geod.[...] z kanałem sanitarnym, tj. odbiornikiem ścieków z posesji. W piśmie tym nadto wskazał, iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Priorytet 3 - Rozwój Lokalny. Działanie 3.2 Obszary podlegające restrukturyzacji i środków budżetu państwa. Poinformował skarżącego, iż warunkiem włączenia nieruchomości nr [...] przy ul. C. do wybudowanego przykanalika kanalizacji sanitarnej jest dokonanie w kasie Urzędu Gminy wpłaty kwoty 1800 zł w terminie do 30 lipca 2005r. oraz wskazał na możliwość rozłożenia tejże opłaty na raty na pisemny wniosek zainteresowanego, zawierający wysokości deklarowanych rat oraz terminów ich wniesienia. Skargę od powyższego pisma, obejmującą również skargę na uchwałę Zarządu Gminy Nr [...] z dnia [...] wniósł P. Z. domagając się stwierdzenia nieważności czynności Burmistrza dotyczącej obowiązku dokonania wpłaty za włączenie tejże nieruchomości do kanalizacji sanitarnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący, poza wskazaniem stanu faktycznego sprawy, podniósł m.in., że pismo to nie ma wprawdzie formy decyzji administracyjnej, niemniej jednak ma ono charakter decyzji administracyjnej, choć jest to decyzja wadliwa, gdyż nie zawiera ona podstawy prawnej. Wyjaśnił, iż do wybudowanej przez gminę pod koniec lat osiemdziesiątych kanalizacji deszczowej w ul. D, ul. C. i ul. A za własne środki mieszkańcy wybudowali przyłącza do swoich działek w celu odprowadzania do tejże kanalizacji wód opadowych oraz ścieków z działek. Koszt przyłącza wynosił wówczas 1500zł, a w 2001r. mieszkańcy zawarli umowy z PGKiM jako odbiorcą ścieków i do dnia dzisiejszego płacą rachunki za ścieki. Z uzasadnienia tego oraz załączonych do skargi pism wynika, iż w przedmiotowej sprawie P.Z. podejmował liczne działania, w wyniku których otrzymał uchwałę Rady Miejskiej w A nr [...], pismo znak [...], uchwałę Zarządu Gminy A nr [...] z dnia [...]. Powołując się na obowiązującą od 14 stycznia 2002r. ustawę z dnia 1 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zauważył, iż ustawa ta nie przewiduje żadnych dodatkowych opłat związanych z włączeniem nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a nałożenie na mieszkańców gminy jakiejkolwiek opłaty musi mieć upoważnienie ustawowe. Według skarżącego, w gminie nie ma żadnych dokumentów świadczących o realizacji IV etapu budowy "kolektora sanitarnego" jako inwestycji wspólnej realizowanej przy udziale środków mieszkańców, a kanalizacja nie jest budowana na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 27 stycznia 2005r., podstawą opłaty nie może być, zdaniem skarżącego, też uchwała Zarządu Gminy z 6 maja 1999r., gdyż od 2002r. obowiązuje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ściśle określająca zasady i warunki zbiorowego odprowadzania ścieków. Wskazał nadto, iż wniesiona przez niego do Wojewody [...] prośba o pomoc w tej sprawie została potraktowana jako skarga na Burmistrza i przekazana do rozpoznania Radzie Miejskiej A. [...], choć Wojewoda [...] zauważył, iż obciążenie właścicieli nieruchomości kosztami przyłączy kanalizacyjnych nie znajduje uzasadnienia w świetle ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Skarga ta przez Radę Miejską A. została uznana za bezzasadną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie zauważając, iż czynność objęta pismem z dnia [...] nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku, który mógłby być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Kwestia rozliczenia kosztów budowy przyłączy ma charakter cywilnoprawny, istota stosunków, których dotyczy skarga, leży bowiem w sferze prawa cywilnego, zaś ciężar realizowania przedmiotowej kanalizacji oraz przyłączy ponosi gmina. Burmistrz powołał się nadto na przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wywodząc, iż, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego, zdaniem Burmistrza, wynika, iż realizacja przyłączy do sieci leży po stronie zainteresowanych - zwykle właścicieli nieruchomości, którzy powinni ponosić rzeczywisty koszt wykonania przyłączy. Tymczasem Gmina żąda od właścicieli tylko części poniesionych kosztów budowy, gdyż dzięki temu prawdopodobnym jest, iż większa część mieszkańców podłączy swoje nieruchomości do sieci, a ponadto zostanie zachowana zasada sprawiedliwości społecznej w sytuacji, gdy wszyscy mieszkańcy, począwszy od lat 90-tych, korzystający z nowych inwestycji kanalizacyjno-sanitarnych uczestniczyli finansowo w kosztach przyłączy w podobnym stopniu. Zauważył, iż powyższe działania mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, gdyż wskazana ustawa zabrania odprowadzania ścieków do kanalizacji deszczowej, na co powołuje się skarżący, zaś zrealizowane przez mieszkańców ul. C. przyłącza są wykonane "na dziko", bez zezwolenia Gminy i bez wymaganej dokumentacji projektowej, a ponadto nie zostały zinwentaryzowane w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd odrzuca skargę: 1. jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, 3. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, 4. jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona, 5. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeśli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeśli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiającej jej działanie, 6. jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Spośród wskazanych przyczyn odrzucenia skargi w niniejszej sprawie zastosowanie ma pkt 6 powołanego przepisu. Z niedopuszczalnością skargi zaś mamy do czynienia np. wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, niewyczerpane zostały środki zaskarżenia, skargę wniesiono od aktu lub czynności (bezczynności) nieobjętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, skargę wniósł podmiot nieposiadający legitymacji procesowej (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116 czy T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wniesiona przez P. Z. skarga dotyczy warunków przyłączenia nieruchomości położonej w A przy ul. C. o nr geod. [...] do sieci kanalizacyjno-sanitarnej realizowanej przez Gminę A w ramach środków Unii Europejskiej, warunków zawartych w piśmie Burmistrza A. z dnia [...]. Dla oceny dopuszczalności tej skargi niezbędne jest, w ocenie Sądu, określenie charakteru prawnego czynności, o której mowa w piśmie z dnia 15 marca 2005r., a mianowicie poczynienie ustaleń, czy czynność Burmistrza objęta tym pismem należy do katalogu spraw objętych kontrolą sądu administracyjnego. Ustalenia te zaś należy dokonać w oparciu o przepisy art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej upsa, oraz art.1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269). Stosownie do tych przepisów, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 5 upsa z kolei, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4; 9. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sądy administracyjne nie są jednakże właściwe w sprawach: 1. wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2. wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Z powyższego wynika, iż kontrola sądów administracyjnych nie obejmuje wszystkich form działania administracji publicznej, lecz tylko te, w których organ administracji publicznej korzysta z władztwa, a zakres przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi należy co do zasady wyznaczać przez wskazaną w powołanym wyżej art.1 upsa definicję sprawy sądowoadministracyjnej. W świetle powyżej analizy uznać należało, iż zaskarżona przez P.Z. czynność Burmistrza nie ma charakteru administracyjnego, a w konsekwencji i charakteru sprawy sądowoadministracyjnej. Nie mieści się ona w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 upsa. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż pismo z dnia [...]nie może być uznane za decyzję administracyjną, jak tego oczekuje P.Z. w swojej skardze, pismo to nie zawiera bowiem w swojej treści władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy (nakazu określonego zachowania), o czym mógłby świadczyć np. zwrot tj. "nakładam na P. Z. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 1800 zł w terminie do 30 lipca 2005r". Tego rodzaju sformułowanie nie znajduje się w kwestionowanym piśmie. Tymczasem jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy (np. wyrok NSA z dnia 15 marca 2001 r., V SA 2938/99, LEX nr 51259). Natomiast liczne sformułowania tegoż pisma, tj. "informuję", "wybudowany zostanie", "warunkiem włączenia do wybudowanego przykanalika kanalizacji sanitarnej", "istnieje możliwość", "w tym celu należy złożyć w UG pisemny wniosek" czy "jednocześnie urząd przeprasza za ewentualne utrudnienia i niedogodności" prowadzą do wniosku, iż pismo jest wyłącznie informacją o potencjalnej możliwości włączenia spornej nieruchomości do budowanej przez Gminę A sieci kanalizacyjno -ściekowej oraz warunkach podłączenia tejże nieruchomości do sieci. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać także sam skarżący w załączonym do skargi, a kierowanym do Wojewody [...] piśmie z dnia 17 sierpnia 2005r., sporządzonym po uzyskaniu zaskarżonego pisma, w którym stwierdza nie tylko, iż nie otrzymał w przedmiotowej sprawie żadnej umowy ani decyzji administracyjnej, ale wręcz że pismo z marca 2005r. informowało go o możliwości podłączenia jego nieruchomości do sieci miejskiej. Rozpoznając niniejszą sprawę nie można także nie zauważyć tego, na co słusznie zwrócił uwagę Burmistrz A. w odpowiedzi na skargę, iż kwestia rozliczenia kosztów budowy przyłączy ma charakter cywilnoprawny. To zaś oznacza, w ocenie Sądu, iż stosunek prawny między organem a właścicielem w sprawie budowy przyłączy i ewentualnego rozliczenia kosztów tej budowy nawiązuje się wówczas, gdy właściciel złoży oświadczenie woli o przyłączeniu nieruchomości do sieci miejskiej i zaakceptuje zaproponowane przez organ warunki podłączenia do tej sieci. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w postanowieniu.