II SA/Łd 117/04

Dnia 17 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi K.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K.S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. II SA/Łd 117/04 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nałożył na K.S. grzywnę w wysokości 13 428,36 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] i nałożonego decyzją z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., nakazującą rozbiórkę domku letniskowego. Organ nałożył jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] zażalenie złożył K.S. Stwierdził, iż wysokość grzywny przekracza jego możliwości finansowe. Podniósł nadto, że nałożenie tak wysokiej grzywny po dwóch latach od popełnienia wykroczenia narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i nałożył na K.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 13 726,63 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż nałożenie grzywny przez organ I instancji było w pełni uzasadnione. K.S. nie wykonał bowiem obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o nakazie rozbiórki domku letniskowego, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...]. Jednakże w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo wyliczona została wysokość grzywny, jak też brakuje wskazania sposobu jej wyliczenia. W ocenie organu odwoławczego uchybienia te nie skutkują uchyleniem postanowienia. Organ II instancji, opierając się na komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 listopada 2003 r., wyliczył wysokość grzywny i określił ją na kwotę 13 726,63 zł. Odnosząc się natomiast do kwestii nadmiernej wysokości grzywny organ odwoławczy stwierdził, iż stanowi ona wprawdzie ingerencję w prawa majątkowe zobowiązanego, lecz postępowanie egzekucyjne jest wynikiem braku poszanowania prawa. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K.S. Stwierdził, iż postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, w szczególności art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7 i 77 k.p.a. Podniósł ponadto, że wysokość grzywny jest nadmierna. Z uwagi na niską emeryturę nie stać go na zapłacenie tak dużej kwoty, tym bardziej, że wszelkie oszczędności pochłonęła budowa spornego obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się szeregu uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi z przyczyn, które wskazane są w treści zaskarżonego postanowienia. W sytuacji bowiem, gdy obowiązek rozbiórki domku letniskowego, nałożony ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nie został wykonany, obowiązkiem organu - po uprzednim wystosowaniu do zobowiązanego upomnienia w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002 r. Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) - było wszczęcie przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego, co też uczyniono, doręczając skarżącemu tytuł wykonawczy. Niepodjęcie w terminie przez zobowiązanego przesyłki poleconej zawierającej tytuł wykonawczy, w przypadku gdy zostały przez organ zachowane zasady doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, określone w art. 44 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie skutkuje wadliwością takiego doręczenia. Przeciwnie, tytuł wykonawczy należało uznać za doręczony z dniem 20 listopada 2002 r. Również treść tytułu wykonawczego, w kontekście jego wymogów formalnych określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Jednakowoż należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., nakładając na skarżącego postanowieniem z dnia [...] grzywnę w wysokości 13428,36 zł, nie wskazał, w jaki sposób tę grzywnę wyliczył, ani jaką przyjął cenę 1m² powierzchni użytkowej budynku do obliczenia tej grzywny. Obowiązek zaś pełnego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika wprost z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto organ I instancji do naliczenia wysokości grzywny przyjął cenę 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2003 r., określoną w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 maja 2003 r., podczas gdy w dacie wydania postanowienia ogłoszony był już komunikat z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2003 r. (Dz. Urz. GUS Nr 8, poz. 42). Słusznie więc organ II instancji przyjął, iż postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym. Jednakowoż również rozstrzygnięcie organu II instancji zawiera szereg uchybień, które powodują, iż należy je uchylić. Art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia elementy, które postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać. Należą do nich: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nie zawiera ani wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny, ani nie wskazuje terminu, w jakim grzywna ma być uiszczona. Brakuje również pouczenia, jaki będzie tryb postępowania w przypadku, gdyby zobowiązany grzywny nie uiścił. Brakuje również wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem zastępczego wykonania tegoż obowiązku. Są to elementy niezbędne w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, których brak musi skutkować uchyleniem postanowienia. Fakt, iż wszystkie te elementy postanowienia zawarte zostały w rozstrzygnięciu organu I instancji nie mają znaczenia w przypadku, gdy w wyniku zażalenia organ II instancji uchylił je w całości. Wydając bowiem decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy musi wydać rozstrzygnięcie następcze, polegające – w zależności od ustaleń – albo na odmiennym orzeczeniu co do istoty sprawy (przy respektowaniu określonego w art. 139 zakazu reformationis in peius), albo na umorzeniu postępowania w pierwszej instancji – por. wyrok NSA z 19 czerwca 2002 r. sygn. akt SA/Sz 266/00, niepubl.). Skoro więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, rozstrzygnięcie takie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisami prawa dla postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Kolejną kwestią, którą Sąd winien rozważyć, jest okoliczność nałożenia przez organ odwoławczy grzywny w wysokości wyższej, niż określona przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wysokość nałożonej grzywny określił na kwotę 13428,36 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, uchylił postanowienie I instancji i nałożył grzywnę w wysokości 13726,63 zł. Instytucja zakazu reformationis in peius uregulowana została w art. 139 Kpa. Stosownie do treści ww. art. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes strony. Istotą tego zakazu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu (Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno: Postępowania administracyjne i postępowania przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 181). Od powyższej zasady dopuszcza się odstępstwo wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skorzystanie jednak z tej możliwości ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie nałożył na stronę obowiązek uiszczenia grzywny w wysokości większej, niż ustalony przez organ I instancji. Tym samym naruszył generalną zasadę nieorzekania na niekorzyść strony. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie stwierdził jedynie, że grzywna wyliczona została przez organ I instancji w oparciu o nieprawidłową cenę 1m² powierzchni użytkowej budynku. Niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu [...] postanowienie, niewłaściwie przyjął za podstawę obliczenia grzywny cenę 1m² podaną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2003 r., podczas gdy w dniu 28 sierpnia 2003 r. ogłoszony został już komunikat Prezesa GUS o cenie 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2003 r. Kolejną kwestią jest fakt, iż w momencie wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy cena 1m² była już inna i wynikała z kolejnego komunikatu Prezesa GUS z dnia 18 listopada 2003 r. Zasadniczą sprawą jest zatem, zdaniem Sądu, rozważenie, czy przyjęcie przez organ odwoławczy nowej ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego i ustalenie nowej, wyższej grzywny stanowiło naruszenie art. 139 k.p.a. Zdaniem Sądu skorzystanie przez organ z możliwości orzekania na niekorzyść strony (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. in fine, czyli wykazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes strony. Abstrahując od faktu, iż organ kompletnie pominął rozważania w tym względzie, co samo w sobie skutkować powinno uchyleniem takiego orzeczenia, Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż naruszony został zakaz reformationis in peius. W przedmiotowej sprawie nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą (vide wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 771/96, niepubl.). Organ I instancji wydając postanowienie nie naruszył art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który do obliczenia wysokości grzywny nakazuje przyjąć cenę 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Tak też organ I instancji uczynił. Przyjęcie nieaktualnej ceny nie stanowi rażącego naruszenia prawa, choć niewątpliwie jest uchybieniem. Dodatkowo dodać należy, iż komunikaty Prezesa GUS nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, co tylko potwierdza postawioną wcześniej tezę. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – pkt 3 wyroku.