II SA/Łd 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Parafii Ewangelicko – Augsburskiej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. ls Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił na rzecz Gminy Miasta Ł. opłatę adiacencką w wysokości 1.170,50 zł od Parafii A w K. (Filia w Ł.), jako właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. 8.420 m, z tytułu wzrostu jej wartości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Organ ustalił, iż w 2007r. Gmina wybudowała odcinek kanalizacji sanitarnej, na którą składa się kolektor główny wraz z przykanalikami do posesji usytuowanych przy ul. A w Ł., co zostało udokumentowane protokołem końcowego odbioru robót z dnia 12.12.2007r. Nieruchomość należąca do Parafii ma możliwość podłączenia do tego urządzenia infrastruktury technicznej. Organ wskazał iż wzrosła wartość nieruchomości. Wskazuje na to operat szacunkowy, z którego wynika, iż przed inwestycją wartość nieruchomości wynosiła 83.640 zł, po wybudowaniu kanalizacji 85.981 zł, według cen na dzień wydania decyzji. To oznacza, że wartość nieruchomości wzrosła o 2.341 zł. Organ wskazał na możliwość pomniejszenia tej kwoty o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzez inwestycji, czego jednak Parafia nie zgłosiła. Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej ustalono na 50% wzrostu wartości nieruchomości. Stąd opłata adiacencka w sprawie ustalona została na 117,50 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania Parafii A. Odwołujący wskazywał, iż nieruchomość obciążona opłatą adiacencką stanowi zabytkowy cmentarz, miejsce kultu religijnego, trudno zatem mówić o wzroście wartości tejże nieruchomości, ponadto Parafia nie planuje podłączenia posesji do kanalizacji sanitarnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż przesłanką do wymierzenia opłaty adiacenckiej jest samo stworzenie warunków do korzystania z urządzenia infrastruktury technicznej, w tym wypadku kanalizacji sanitarnej. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż stworzeniem takiej możliwości jest wybudowanie kanalizacji wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu urządzenia. Warunki powyższe zostały spełnione, wartość opłaty została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się od zarzutu, iż charakter – przeznaczenie – nieruchomości obciążonej opłatą wskazuje, iż jej wartość nie wzrosła, organ odwołał się do uregulowań art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, iż opłat adiacenckich nie stosuje się jedynie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, przy czym dla oceny sposobu wykorzystania nieruchomości znaczenie ma zapis w ewidencji gruntów nie zaś faktyczne wykorzystanie nieruchomości. Z odpowiedniego zapisu wynika zaś, że sporna nieruchomość oznaczona jest symbolem B – inne tereny zabudowane. Ponadto na działce tej znajduje się budynek mieszkalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powtórzono zarzuty z odwołani, podkreślając iż trudno móc o wzroście wartości nieruchomości, która jest miejscem kultu religijnego, zabytkowym cmentarzem, jakby był to teren inwestycyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona. Zarzut odwołania i skargi został wprawdzie sformułowany bardzo lakonicznie, ale nie sposób odmówić mu trafności Podstawę materialno prawną w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 j.t.), dalej powoływanej jako ustawa oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z dnia 22 września 2004r.), powoływanego jako rozporządzenie. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W art. 145 - 146 ustawy uregulowano podstawy i zasady ustalania opłaty adiacenckiej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 - 3). Z cytowanych unormowań wynika, iż wybudowanie urządzeń i infrastruktury uprawnia organ administracji do ustalenia opłaty adiacenckiej, przy czym przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że ustalenie opłaty w razie zaistnienia ww przesłanek jest obowiązkiem organu. Opłaty te stanowią jedno ze źródeł dochodów gminy/miasta, rezygnacja z tych dochodów stanowi naruszenie prawa. Ustawa wprost wskazuje, w jakich sytuacjach, ze względu na rodzaj nieruchomości nie wymierza się opłat. Tę kwestię reguluje art. 143 w zw. z art. 92 ustawy. Słusznie przy tym organ wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości pod cmentarz nie znajduje się wśród ustawowych przesłanek wyłączających ex lege taką nieruchomość spod działania unormowań o udziale w kosztach budowy urządzeń infrastruktury. Nie oznacza to jednak, że faktyczne, legalne wykorzystywanie nieruchomości nie ma znaczenia dla ustalenia wpływu inwestycji na jej wartość. Z pewnością wpływa na to z jednej strony rodzaj urządzenia, z drugiej strony – jego znaczenie dla konkretnej nieruchomości. Dlatego też w każdej sprawie niezbędne jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że doszło do zwiększenia wartości nieruchomości Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 146 ust. 1 – ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli zatem pomimo zaistnienia pozostałych przesłanek z art. 145 -146 nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, brak podstaw do wymierzenia opłaty. W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu zachowano wymogi formalne określone w cytowanych przepisach – wybudowano urządzenie infrastruktury w sposób umożliwiający jego przyłączenie, organ dysponuje stosowną uchwałą określającą wysokość stawki opłat adiacenckich, powołano rzeczoznawcę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Sporne jest jedynie czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Należy jednak zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma znaczenia, czy ma on zamiar skorzystać z możliwości przyłączenia się do kanalizacji. Istotne jest, że miasto stworzyło taką możliwość. W kontekście wcześniejszych rozważań należy postawić organom zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie poddano należytej refleksji twierdzeń strony skarżącej, iż z uwagi na faktyczne przeznaczenie nieruchomości wątpliwym jest wzrost jego wartości. Organ ustalił wzrost wartości nieruchomości powołując się na operat szacunkowy. Jest to wprawdzie dowód sporządzony przez osobę o wiedzy specjalistycznej, nie zwalnia to jednak organu od jego wnikliwej oceny. W uzasadnieniu obydwu decyzji brak jest jednak jakichkolwiek ocen ustaleń operatu. Tymczasem jego lektura nasuwa wiele pytań i wątpliwości. Operat został sporządzony dla wszystkich nieruchomości usytuowanych przy ul. A w K. Jak wynika z ich zestawienia, są to w przeważającej mierze nieruchomości wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową, jedna – pod zabudowę produkcyjną, i sporna nieruchomość, wykorzystywana jako cmentarz wyznaniowy. Rozbieżności w powierzchni działek jest również dość duża – od 837 metrów do ponad 8000 metrów. Tymczasem z operatu wynika, że wzrost wartości każdej z tych nieruchomości jest taki sam i opiewa na taką samą kwotę. Autor operatu zastosował metodę porównawczą do ustalenia wartości nieruchomości. Oznacza to, że porównuje się nieruchomości podobne (§ 4 ust.1 rozporządzenia). Trudno dopatrzeć się cech podobieństwa pomiędzy sporną nieruchomością a pozostałymi nieruchomościami opisanymi w operacie. Wprawdzie w operacie przyjęto szereg wskaźników korygujących, ale znów ich wielkości są takie same dla każdej z badanych nieruchomości. Trafność takiego rozwiązania budzi wątpliwości, skoro z istoty czynników korygujących wynika, iż mają one właśnie niwelować różnice wynikające z cech indywidualnych, w tym wypadku np. z przeznaczenia gruntu. I tak operat wymienia jako czynnik korygujący lokalizację, co dla cmentarza ma bez wątpienia znaczenie trzeciorzędne w porównaniu ze znaczeniem tej cechy dla nieruchomości wykorzystywanej pod zabudowę mieszkaniową. Podobnie jest z takimi cechami jak otoczenie, w przypadku cmentarza mające znaczenie zupełnie wtórne, czy ograniczenia inwestycyjne. Autor operatu nie wyjaśnił, dlaczego w każdym przypadku przyjął taką samą wielkość czynników korygujących. Wprawdzie właściciel nieruchomości nie podnosił zarzutów w stosunku do konkretnych ustaleń operatu, jednak organ z urzędu obowiązany jest ocenić zebrany materiał dowodowy w tym także dowód z opinii biegłego, jakim jest operat szacunkowy. Tym bardziej, że właściciel kwestionuje podstawową przesłankę uzasadniającą wymierzenie opłaty – realny wzrost wartości nieruchomości. W ocenie sądu autor operatu nieco automatycznie, bez głębszej refleksji postawił znak równości między wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej a wzrostem jej wartości, nie bacząc na wpływ urządzenia na konkretną nieruchomość, z uwzględnieniem jej specyfiki. Jest to wadliwa wykładnia art. 146 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.) Stanowi to również naruszenie zasad określonych nie tylko w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., a więc zasady dążenia do wszechstronnego, wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności spornych, oceny całości materiału dowodowego i należytego uzasadnienia podstaw faktycznych decyzji. Uchybienia powyższe powodują konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe uwagi co do zakresu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w sposób wyczerpujący wyjaśnią czy i o ile wzrosła wartość spornej nieruchomości przy uwzględnieniu jej rzeczywistego przeznaczenia i wpływu urządzenia na konkretną nieruchomość. Koniecznym wydaje się również wyjaśnienie kwestii budynku usytuowanego na spornej nieruchomości z pewnością pomocną w rozwiązaniu spornych kwestii bvłaby bardziej aktywna postawa właściciela nieruchomości, aczkolwiek jest to tylko jego uprawnienie Z uwagi na powyższe orzeczono, jak w sentencji.