II SA/Łd 1178/14

Dnia 24 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]-[...] z dnia [...], nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) nakazuje zwrócić M. K. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych zaksięgowaną pod pozycją [...] w dniu 12 listopada 2014 roku, uiszczoną tytułem nienależnego wpisu sądowego od skargi. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 193 ust. 1 pkt 2 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 135), powoływanej także jako: "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] [...] z dnia [...], nr [...], mocą której ustalono M. K. opłatę za pobyt syna D. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie miasta Ł. za okres od dnia 5 października 2012r. do dnia 2 lipca 2013r. w łącznej kwocie 22.557,71 zł, jednocześnie umarzając w części ustaloną wyżej opłatę za pobyt syna, tj. w wysokości 5.639,43 zł oraz zobowiązując do wniesienia opłaty w wysokości 16.918,28 zł., płatnej w dziewiętnastu ratach miesięcznych w wysokości 834,20 zł oraz dwudziestej raty w wysokości 1.068,48 zł, płatnych począwszy od miesiąca czerwca 2014r. do 25. dnia każdego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 5 października 2012r. syn M. K. - D. K. - został w wyniku interwencji policji, przewieziony do Pogotowia Opiekuńczego nr [...] w Ł. przy ul. A 15/17. Postanowieniem - sygn. akt. V Nsm [...] Sąd Rejonowy dla Ł. - W. w Ł., w trybie zarządzenia tymczasowego umieścił małoletniego w pogotowiu opiekuńczym w Ł.. Natomiast w dniu 4 grudnia 2012r. Powiat [...] [...] zawarł z Miastem Ł. porozumienie, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tych okolicznościach Powiat [...] [...] jako powiat pochodzenia dziecka został zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia 27 marca 2012r., nr 1981/VI/12, w sprawie ustalenia miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Miasto Ł. (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 30 marca 2012r., poz. 1087) średnie miesięczne wydatki umieszczenia dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym Nr [...] w Ł. przy ul. A 15/17 organ I instancji ustalił na kwotę 8.746,00 zł i na tej podstawie organ wyliczył koszty utrzymania dziecka w placówce za okres od 5 października 2012r. do 31 marca 2013r. Natomiast od dnia 1 kwietnia 2013r., zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z 28 marca 2013r., nr 3952/VI/13 (opublikowanym w Dz.Urz. Woj.[...] z 2013r., poz. 1792) organ I instancji ustalił średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym na kwotę 6.160,00 zł. Dalej organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013r. sygn. akt V Nsm [...] Sąd Rejonowy dla Ł. – W. w Ł. zwolnił małoletniego z placówki opiekuńczo-wychowawczej; uprawomocnienie postanowienia nastąpiło w dniu 2 lipca 2013r. Wobec powyższego Powiat [...] [...] poniósł za okres od dnia 5 października 2012r. do dnia 2 lipca 2013r. łączne wydatki przeznaczone na utrzymanie syna M. K. - D. K. - w placówce opiekuńczo-wychowawczej w wysokości 45.115,42 zł. Organ II instancji przytoczył następnie treść art. 193 ust. 1 pkt 2 i art. 194 ust. 1 ustawy i stwierdził, że M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem D. K. i matką T. K.. Dochód miesięczny strony wynosi 8.446,72 zł, natomiast jej matki 1.641,73 zł. M. K. jest matką samotnie wychowującą dziecko. Stałe miesięczne wydatki rodziny związane z opłatami za media, ratami kredytu hipotecznego, ubezpieczeniem, opłatą opieki dla matki strony oraz zakupem leków wynoszą 5.527,65 zł., zatem po odliczeniu kwoty stałych obciążeń pozostaje do dyspozycji kwota 4.560,80 zł. Stosownie natomiast do art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej stronę obciążono 50% kwotą, którą powiat przekazał Miastu Ł. za utrzymanie syna w pieczy zastępczej. Kolegium powołało się także na § 15 pkt 4 uchwały Rady Powiatu [...] [...] z dnia 26 stycznia 2012r., nr XVI/245/2012, w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego umarzania, odraczania terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty ponoszonej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej pochodzącego z terenu Powiatu [...] [...] i w związku z tym uznało, że skoro strona jest osobą samotnie wychowującą dziecko, to zasadnie organ I instancji wziął pod uwagę wniosek strony i umorzył 25% należnej do spłaty kwoty, tj. w wysokości 5.639,43 zł, natomiast pozostałą, należną do spłaty kwotę rozłożył na 20 rat miesięcznych płatnych do dnia 25 każdego miesiąca począwszy od miesiąca czerwca 2014r. Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku strony o ustalenie wysokości miesięcznych rat w kwocie 300 zł uznając, iż sytuacja finansowa rodziny strony pozwala na wyższą miesięczną spłatę powstałego zobowiązania, bowiem odliczając od dochodu ustalonego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.) kwotę comiesięcznych stałych wydatków, do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 4.560,80 zł. Organ odwoławczy podkreślił również, że uchwała Rady Powiatu [...] [...] z dnia 26 stycznia 2012r., nr XVI/245/2012, w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego umarzania, odraczania terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty ponoszonej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej pochodzącego z terenu Powiatu [...] [...] odnosi się do kwoty najniższego wynagrodzenia netto, które aktualnie wynosi 1.242,20 zł na osobę. Zasadnie zatem, w ocenie SKO, organ I instancji uznał, iż ww. kwota pozostawiona na osobę w rodzinie strony pozwoli na spłatę wyższego zobowiązania, gdyż do dyspozycji rodziny, po odliczeniu wskazanych w wywiadzie środowiskowym stałych comiesięcznych wydatków i zaproponowanej wysokości raty miesięcznej pozostaje kwota 3.726,60 zł. Ostatnia 20. rata miesięczna została ustalona, jako różnica wyliczonej kwoty zobowiązania. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może być wydana również po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej i ustalanie wysokości opłaty za okres sprzed wydania decyzji. Po drugie w skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo, a także art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 140 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że D. K. pozostawał w pieczy zastępczej do dnia 2 lipca 2013r., w sytuacji gdy opuścił placówkę 10 czerwca 2013r., jak również pominięcie wyjaśnienia okoliczności, które spowodowały, że D. K. przebywał w placówce o charakterze interwencyjnym dłużej niż to wynika z art. 103 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, w którym organ II instancji całkowicie przemilczał zarzuty i twierdzenia podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, pominął dowody zgłoszone przez skarżącą w odwołaniu, nie uzasadnił, dlaczego w ustalonym przez niego stanie faktycznym zastosowanie znalazły powołane przepisy, nie wyjaśnił powodów utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do art. 193 ust. 1 pkt 2 i art. 194 ust. 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej. D. K. przebywał w placówce Pogotowia Opiekuńczego nr [...] w Ł. od 5 października 2012r. do 10 czerwca 2013r. Z tego w sposób jednoznaczny wynika, że organ administracji nie jest uprawniony do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce z mocą wsteczną - decyzja ustalająca opłatę ma być wydana przed umieszczeniem dziecka w placówce. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że jakkolwiek obowiązek ponoszenia opłat solidarnie przez rodziców wynika wprost z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, realizacja tego obowiązku poprzez wydanie decyzji ustalającej dla każdego rodzica wysokość odpłatności, a także decyzji w przedmiocie ewentualnego odstąpienia przez organ od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, winna odbywać się z poszanowaniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazuje, iż organ może wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty z mocą wsteczną. Z art. 194 ust. 1 ustawy wynika, że organ I instancji ma możliwość obciążenia rodziców opłatą za pobyt w placówce jedynie na przyszłość, co w konsekwencji oznacza niemożliwość ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce za okres sprzed wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty. Wynika to z faktu, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje wydawane przez organy pomocy społecznej są, co do zasady, decyzjami konstytutywnymi i mogą wywoływać skutki jedynie od daty wydania i doręczenia takiej decyzji (ex nunc). Możliwość nadania decyzji administracyjnej mocy wstecznej ma charakter wyjątkowy i musi wyraźnie wynikać z przepisów. Decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest aktem kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia, tj. ex nunc. Przepisy dotyczące ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie upoważniają organu do określenia wcześniejszej daty jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data doręczenia decyzji w tej sprawie. W ocenie skarżącej, wydanie i utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji oczywiście naruszającej art. 194 ust. 1 ustawy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie skarżąca podniosła, że utrzymująca w mocy tak wadliwą decyzję organu I instancji decyzja SKO sama w sobie również rażąco narusza prawo, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było uwzględnić tę okoliczność, uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. W dacie orzekania przez te organy nie było już możliwości wydania decyzji, która byłaby zgodna z treścią art. 194 ust. 1 ustawy i postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, w ocenie skarżącej, inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W niniejszej sprawie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie wyjaśniło, dlaczego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, ale co więcej treść uzasadnienia jego decyzji zdaje się wskazywać, że Kolegium w ogóle nie spełniło obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w pełnym zakresie istoty sprawy. W ocenie skarżącej organ II instancji ograniczył się do podsumowania stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, nie czyniąc w ogóle własnych ustaleń. Skarżąca wyjaśniła również, że w swoim odwołaniu z dnia 3 czerwca 2014r. wskazywała na okoliczności faktyczne, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagały w konsekwencji wyjaśnienia, czego jednak Kolegium z przyczyn zupełnie niezrozumiałych zaniechało. Po pierwsze, skarżąca podnosiła, że organ I instancji nie podjął w czasie, gdy D. K. przebywał w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] w Ł., skutecznych działań mających na celu wykonanie decyzji sądu opiekuńczego. Chłopiec został umieszczony w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] w Ł. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - W. w Ł. wydanego w trybie art. 569 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego (wypadki nagłe, gdy sąd działa z urzędu) w dniu 5 października 2012r. Pogotowie Opiekuńcze nr [...] w Ł. jest jednostką o charakterze interwencyjnym, w której wychowankowie zgodnie z art. 103 ust. 6 ustawy, co do zasady nie powinni przebywać dłużej niż 3 miesiące. Pismem z dnia 7 listopada 2012r. Pogotowie zwróciło się do sądu o umieszczenie D. w placówce właściwej ze względu na jego miejsce zamieszkania. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2012r. Sąd Rejonowy dla Ł. - W. w Ł. zadecydował o przeniesieniu syna skarżącej z Pogotowia Opiekuńczego do placówki opiekuńczo - wychowawczej. Po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia 20 listopada 2012r., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, działające z upoważnienia Starosty ograniczyło się jedynie do rozesłania do kilkunastu placówek "prośby o wydanie skierowania do placówki opiekuńczo – wychowawczej". Ze względów całkowicie niezrozumiałych i niewyjaśnionych przez organy obu instancji pismem z dnia 15 lutego 2013r. Pogotowie Opiekuńcze nr [...] poinformowało Sąd o tym, iż "na posiedzeniu Stałego Zespołu ds. Okresowej Oceny Sytuacji Dziecka stwierdzono, że pomimo pobytu dłuższego w placówce interwencyjnej niż 3 miesiące, D. K. pozostanie jej wychowankiem do czasu zakończenia postępowania". Organ I instancji w żaden sposób nie zareagował na fakt, iż nie jest wykonywane prawomocne postanowienie Sądu Opiekuńczego, polecające umieszczenie D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej zamiast w pogotowiu, a co więcej zlekceważył naruszenie przez Pogotowie Opiekuńcze nr [...] w Ł. art. 138 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym po dokonaniu okresowej oceny sytuacji dziecka zespół formułuje na piśmie wniosek, dotyczący zasadności dalszego pobytu dziecka w placówce i przesyła go do sądu. W niniejszej sprawie Zespół nie sformułował żadnego wniosku do Sądu, a jedynie stwierdził fakt, iż D. K. pozostanie wychowankiem Pogotowia do czasu zakończenia postępowania. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania podnosiła także, iż nie jest prawdą jakoby w okresie od 5 października 2012 r. do 2 lipca 2013r. syn skarżącej pozostawał cały czas w pieczy zastępczej. Dziecko spędzało weekendy i ferie zimowe w domu. Ponadto, organy obu instancji w sposób zupełnie nieuzasadniony przyjęły, że data uprawomocnienia się postanowienia o zwolnieniu D. K. z placówki (2 lipca 2013r.) jest datą, w której chłopiec opuścił Pogotowie. W rzeczywistości, D. wrócił do domu już 10 czerwca 2013r., czyli w dacie wydania postanowienia przez Sąd. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, czy okoliczności te zostały przez organy orzekające w sprawie wyjaśnione. Zdaniem skarżącej na znaczenie powyższych zaniedbań dodatkowo wpływa fakt, iż jak wynika zarówno z zarządzenia nr 1981/VI/12 Prezydenta Miasta Ł. z dnia 27 marca 2012r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Miasto Ł., jak również z zarządzenia nr 3952/VI/13 z dnia 28 marca 2013r. wydanego w tej samej sprawie, średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] w Ł. są nieproporcjonalnie wysokie w porównaniu z innymi placówkami opiekuńczo-wychowawczymi. Ponadto, jak wynika z wystąpienia pokontrolnego Wojewody [...] z dnia 16 lipca 2013r. czas pobytu 75 % wychowanków Pogotowia przekracza okres wskazany w art. 103 ust. 6 ustawy. Według skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także, według jakich zasad ustalono odpłatność za pobyt D. K. w placówce w okresie od 5 października do 4 grudnia 2012r., skoro jak wskazują oba organy dopiero w tej dacie Powiat [...] [...] zawarł z Miastem Ł. porozumienie, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżąca podniosła, że zupełnie niezrozumiałym jest dla niej to, dlaczego od wydania decyzji, to jest od [...] do jej doręczenia (14 października 2014r.) minęło tak dużo czasu. Jest to o tyle istotne, że z dniem 19 września 2014r. wszedł w życie art. 193 ust. 6a, zgodnie z którym opłaty, którą obciążono skarżącą, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Długi okres od wydania decyzji do jej doręczenia powoduje, że rodzi się wątpliwość, czy data [...] jest rzeczywiście datą, w której wydano decyzję, a nie, czy określono ją w ten sposób jedynie dla uniknięcia konieczności przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okresów, w których D. K. przebywał u matki. Ponadto skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie faktyczne decyzji Kolegium nie pozwala ustalić, w jakim zakresie organ II instancji zweryfikował ustalenia faktyczne organu I instancji, czy poczynił jakieś własne ustalenia, zwłaszcza w kontekście wątpliwości i zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Nie sposób określić, czy organ odwoławczy zbadał materiał dowodowy, załączony do odwołania skarżącej, w postaci pisma Pogotowia Opiekuńczego do Sądu z 7 listopada 2012r. z prośbą o umieszczenie D. K. we właściwej placówce, postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - W. w Ł. z 20 listopada 2012r. o przeniesieniu D. z Pogotowia Opiekuńczego do placówki opiekuńczo - wychowawczej, czy pisma z 15 lutego 2013r., w którym Pogotowie Opiekuńcze poinformowało sąd, że dziecko pozostanie w tej placówce do końca postępowania. Nawet jeśli, zdaniem Kolegium, dowody zgłoszone przez skarżącą nie miały znaczenia dla sprawy albo organ odmówił im wiarygodności, to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Tymczasem organ II instancji, całkowicie zignorował wszystkie żądania, wnioski i zarzuty podniesione przez skarżącą w toku postępowania, w szczególności w ostatnim odwołaniu. Uzasadnienie decyzji Kolegium stanowi niemalże powtórzenie słowo w słowo uzasadnienia decyzji organu I instancji. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności (względnie o uchylnie) w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznane zostały za trafne. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż syn skarżącej – D. K., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł. z dnia 5 października 2012r. w trybie natychmiastowym umieszczony został w pogotowiu opiekuńczym w Ł.. Okolicznością niekwestionowaną pozostaje także, iż został zeń zwolniony postanowieniem tegoż Sądu z dnia 10 czerwca 2013r. Zgodnie z treścią art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo – terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłata wspomniana obciąża rodziców solidarnie (art. 193 ust.2), przy czym ponoszą ją również rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została ograniczona lub zawieszona (art. 193 ust.6), z wyłączeniem jedynie rodziców dziecka pozostawionego po urodzeniu (art. 193 ust.7). Regulacja powyższa oznacza po pierwsze, iż opłata ustalana jest "za pobyt dziecka w pieczy zastępczej", co czyni wadliwym obciążenie wspomnianą opłatą za okres, gdy dziecko w tejże pieczy faktycznie nie pozostawało. Fakt, iż przepis art. 193 ust. 6a, który kwestię tę reguluje expressis verbis został wprowadzony do ustawy po dacie wydania zaskarżonej decyzji (ustawą z dnia 25 lipca 2014r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2014r., poz. 1188, która weszła w życie z dniem 19 września 2014r.), pozostaje dla wspomnianej oceny bez znaczenia. I bez niego bowiem, obciążenie opłatą za pobyt dziecka w pieczy zastępczej dotyczyło jedynie okresu, gdy dziecko w pieczy zastępczej przebywało. Tym samym nieuwzględnienie faktu, iż małoletni D. K. weekendy, święta i ferie spędzał z matką w miejscu jej zamieszkania, nadto zaś opuścił placówkę w dacie wydania postanowienie z dnia 10 czerwca 2014r. nie zaś z chwilą jego uprawomocnienia, uznać należy za naruszenie art. 193 ust. 1 ustawy. Po wtóre: stroną postępowania, dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. W rozpoznawanej sprawie ustalenia organu sprowadzały się do konkluzji, iż małoletni D. K. wychowywany jest samotnie przez skarżąca, zaś jego ojciec jest nieznany. Żadnego wszakże postępowania wyjaśniającego, potwierdzającego powyższe okoliczności nie przeprowadzono. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że D. K. jest synem M. K. i P. K.. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że skarżąca jest rozwiedziona a ojciec nie uczestniczy w wychowaniu syna. Okoliczność ta nie stanowi jednak przeszkody dla obciążenia opłatą obojga rodziców. W tym kontekście też, obciążenie opłatą wyłącznie skarżącej, uznać należałoby za naruszenie art. 193 ust.2 ustawy. Obowiązek ponoszenia przez rodziców opłaty, ustalany jest w drodze decyzji przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce (art. 194 ust.1 ustawy). Przepis ten odczytywany być winien wyłącznie jako norma określająca formę rozstrzygnięcia i właściwość organu. Z tej przyczyny fraza "przed umieszczeniem w placówce" dotyczy jedynie określenia właściwości starosty, obligowanego do wydania decyzji ("właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce"), nie zaś cezury czasowej dla wydania decyzji. Tego rodzaju wykładnia nawiązuje wprost do innych postanowień ustawy, które w ten sam sposób określają właściwość organów (np. art. 191 ust. 1, ust.10). Sugerowanie zaś w oparciu o powołany przepis, iż decyzja ustalająca opłatę dla skuteczności jej wydana poprzedzać winna umieszczenie w placówce, pozostawałoby w sprzeczności z celami ustawy, określonymi w jej preambule. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej oczekiwać na wydanie i uostatecznienie się decyzji o ustaleniu opłaty. W większości bowiem przypadków, orzeczenia o umieszczeniu w pieczy zastępczej podejmowane są niezwłocznie po zaistnieniu okoliczności, uzasadniających ingerencję organów właściwych dla ochrony dzieci i pomocy dla nich. Ograniczanie zaś możliwości wydawania decyzji o ustaleniu opłaty wyłącznie do sytuacji poprzedzających umieszczenie dziecka w pieczy zstępczej, przy jednoczesnym obowiązku niezwłocznego realizowania orzeczeń sądów o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, czyniłoby w istocie przepis o ustaleniu opłaty ponoszonej przez rodziców martwym. Z tej przyczyny, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska, wyrażonego w orzeczeniach, przywołanych w uzasadnieniu skargi. Wydanie zatem decyzji o ustaleniu opłaty po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej nie stanowi naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, że ustalenie wspomnianej opłaty ma charakter konstytutywny, mogąc skutkować wyłącznie na przyszłość. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika bowiem z przywołanego już art. 193 ust. 1 ustawy. Powstaje on z chwilą umieszczenia dziecka w placówce, nie zaś z momentem wydania decyzji, ustalającej jej wysokość. W niej bowiem dokonuje się wyłącznie konkretyzacji wysokości opłaty przy zastosowaniu ulg, o których mowa w art. 194 ust. 2 ustawy. Brzmienie powołanego przepisu nie upoważnia zatem do wnioskowania, że zastosowanie wspomnianych ulg (odstąpienia, umorzenia, rozłożenia na raty, odroczenia terminu płatności), możliwe jest dopiero po uostatecznieniu się decyzji ustalającej opłatę. Stanowi ono bowiem część postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Sama wysokość opłaty za pobyt wynika bowiem z art. 193 ust. 1 ustawy i obejmuje średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce, ustalane i promulgowane w drodze obwieszenia przez starostów czy marszałków województwa (art. 196 ust. 3) W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została ponad rok po opuszczeniu przez małoletniego D. K. pogotowia opiekuńczego. Z dalece niekompletnych materiałów, zgromadzonych w aktach sprawy wynika wszakże, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty prowadzone było już w miesiącu grudniu 2012r. (wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu 12 grudnia 2012r., w trakcie którego poinformowano skarżącą o zasadach ponoszenia odpłatności), zaś pierwsza decyzja organu I instancji o ustaleniu opłaty, wydana została w dniu [...] (postanowienie - załącznik 6 akt organu I instancji). Wydaje się zatem, że zarzut jakoby skarżąca po latach zaskakiwana była koniecznością ponoszenia opłat, związanych z pobytem syna w pogotowiu opiekuńczym, nie jest zasadny. Nietrafny jest również zarzut związany z brakiem podstaw do ustalenia opłaty za okres poprzedzający porozumienie pomiędzy Powiatem [...] [...] a Miastem Ł. w zakresie ponoszenia kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej z dnia 4 grudnia 2012r. Obowiązek powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponoszenia kosztów pobytu dzieci w placówce wynika bowiem wprost z ustawy (art. 191 ust. 1), ewentualne porozumienie powiatów w tym zakresie ma natomiast charakter cywilno – prawny, pozostając bez wpływu na realizację obowiązków ustawowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013r., sygn.akt I OW 181/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest natomiast poza sporem, że Powiat [...] [...] poniósł koszty pobytu małoletniego D. K. w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] w Ł. za okres od dnia 5 października 2012r. do dnia 2 lipca 2013r. w kwocie 45.115,42,-zł. Nie są także zasadne zarzuty, związane z pobytem dziecka w pogotowiu opiekuńczym powyżej 3 miesięcy. Pobyt dziecka w placówce typu interwencyjnego może być bowiem przedłużony do czasu zakończenia postępowania sądowego o powrót dziecka do rodziny, gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności (art.103 ust. Ust.7). Sąd administracyjny, w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w placówce, nie jest przy tym uprawniony dla oceny prawidłowości i skuteczności środków stosowanych w postępowaniu przez sąd powszechny. Dotyczy to również kalkulacji średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] w Ł., dokonanych zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł.. Zasadne są natomiast formułowane przez stronę skarżącą zastrzeżenia, dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodzić się bowiem należy, iż nie odpowiada ono wymogom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zaskarżona decyzja, pomijając już jej braki redakcyjne (utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji wskazując inny okres pobytu małoletniego w placówce, niż ustalony przez Starostę), nie odnosi się do żadnego z zarzutów odwołania, w tym także do załączonych doń dowodów z dokumentów. Stanowi w istocie, jak trafnie podniesiono w skardze, powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji. Zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się zaś do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, przeto zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu, poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, pamiętając przy tym, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić opisem postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014r., syg.akt II SA/Go 441/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych) Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o ich uchyleniu. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie odpowiadającej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz.461.) na kwotę 240,-zł. oraz uiszczonej opłacie od pełnomocnictwa (17,00). W związku zaś z faktem, iż sprawy z zakresu pieczy zastępczej kwalifikowane są jako zwolnione z kosztów sądowych na mocy art. 239 pkt 1 lit a p.p.s.a., po myśli art. 225 p.p.s.a orzeczono o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego. Wskazania odnośnie dalszego postępowania, które - z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - polegać będzie na ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z przeprowadzonych powyżej rozważań. Rozpatrując ponownie sprawę rzeczą organów będzie przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego w podanym wyżej zakresie, a następnie dokonać analizy sprawy poprzez zinterpretowanie znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego i wydanie stosownych decyzji. Wynik przeprowadzonego w ten sposób postępowania, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie. LS