II SA/Łd 1179/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie: WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu orzekającego z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. W. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomoc- nienia się wyroku. – TG J. W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst: ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz.U. z 1980r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] (znak: [...]) nakazującej S. W. i J. W., współwłaścicielom nieruchomości przy ul. A. 23 w Z., rozebranie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, garażu murowanego, usytuowanego na posesji przy ul. A. 23 w Z., przylegającego do budynku mieszkalnego, zajmowanego przez S. W. i J. W. i granicy działki nr ewid. 376 i orzekającą o uchyleniu kwestionowanej decyzji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w dniu 03.01.2001 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w Z. przy ul. R. 23 i stwierdził, że na terenie posesji zostały wybudowane bez wymaganych prawem pozwoleń na budowę: garaż (w latach 1992 do 1994) oraz szklarnia w 1974 r. W wyniku przedmiotowych oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, w dniu [...] decyzję nr [...] (znak: [...]), która w postępowaniu odwoławczym została przez organ II instancji uchylona i skierowana do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji wydał w dniu 06.11.2001 roku decyzję nr [...], nakazującą przedłożenie dokumentów, mających na celu legalizację samowoli budowlanej, lecz organ II instancji ponownie ją uchylił. Po kolejnym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję nr [...] z [...], nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu, powołując się na art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., która w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy, decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. S. W. zaskarżył decyzję nr [...] z dnia [...]. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponieważ z materiałów przedłożonych do NSA, za pismem procesowym z dnia 27.05.2002 r. w ślad za skargą wynika, iż J. W. oraz S. W., uzyskali zgodę na korzystanie z przejazdu do działki nr 374 i nr 375 poprzez tereny PKP tj. dz. nr 449, a właśnie brak możliwości niezależnego dojazdu z drogi publicznej do budynku mieszkalnego, usytuowanego w tyle działki przy ul. A. 23 uprzednio stanowił wypełnienie dyspozycji art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia) i podstawę wydania zaskarżonej decyzji o rozbiórce garażu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., korzystając z uprawnień zawartych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn.zm.) uchylił własną decyzję znak: [...] z dnia [...]. Intencją tego było umożliwienie przeanalizowania nowych okoliczności w sprawie. Jednak wydanie powyższej zgody nie oznacza automatycznie zapewnienia dojazdu do działki. Zatem ze względu na konieczność dodatkowego wyjaśnienia kwestii trwałości uzyskanej zgody na przejazd przez tereny PKP (na jaki okres) oraz czy przedmiotowa droga spełnia warunki dla poruszania się pojazdów uprzywilejowanych, należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia podstawowego. W skardze, wniesionej na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, J. W. wskazał, że zarówno decyzja [...], jak i [...], oparte są na przekonaniu, że dwaj współwłaściciele tej posesji tzn. skarżący i S. W. uzyskali od PKP zgodę na użytkowanie działki nr 449, jako drogi dojazdowej. Nie jest to jednak zgodne z prawdą, ponieważ wniosek o powyższą zgodę złożył S. W. bez jakichkolwiek konsultacji ze skarżącym jako drugim współwłaścicielem. Poza tym, ponieważ już wcześniej skarżący złożył w łódzkim wydziale PKP pismo wyjaśniające, że nie jest zainteresowany wykupem lub wydzierżawieniem w/w działki jako drogi dojazdowej, brat zdecydował się na złożenie pisma bezpośrednio do Warszawy. Wymieniony wniosek złożył w imieniu obu współwłaścicieli, choć znał stosunek skarżącego do tej kwestii. Spowodowane jest to tym, że oba budynki (garaż i szklarnia), uniemożliwiające dojazd do użytkowanego przez skarżącego domu, są użytkowane przez S. W. Tymczasem PKP po zapoznaniu się z sytuacją, pismem nr [...] z dnia [...] cofnęło zgodę na użytkowanie działki nr 449 do czasu zamknięcia postępowania spadkowego, toczącego się w sądzie. W tej sytuacji propozycja PKP nie jest żadnym rozwiązaniem sprawy, ponieważ to sprawa w sądzie została odroczona do czasu zamknięcia postępowania administracyjnego w celu zapewnienia dojazdu do użytkowanego przez skarżącego budynku. Poza tym brak zainteresowania dzierżawą od PKP działki nr 449 nie jest spowodowany jego złą wolą, lecz racjonalnymi przesłankami, gdyż nie widzi powodu, dla którego miałby ponosić dodatkowe koszty, związane z zapewnieniem dojazdu do użytkowanego przez niego domu, ponieważ to działka nr 375 została dokupiona przez jego rodziców w celu przeprowadzenia niezbędnej drogi dojazdowej. Brat budując garaż, doskonale zdawał sobie sprawę z tego faktu. Jeśli to przez dokupienie fragmentu, którejś z granicznych działek brat skarżącego chciał rozwiązać sporną kwestię, to już kilka lat temu miał taką możliwość, ponieważ działka nr 376 była przeznaczona na sprzedaż, a zakup tej działki rozwiązywałby kwestię drogi dojazdowej dużo korzystniej dla ich obu. W tej chwili działka ta została zakupiona przez p. B. i zabudowana. Wydzierżawienie w/w działki od PKP, nie rozwiązuje jednoznacznie kwestii dojazdu, ponieważ tak naprawdę nikt nie jest w stanie zagwarantować pełnej trwałości zawartej umowy, bo jest to uzależnione tak od przepisów bezpieczeństwa ruchu kolejowego jak i struktury własności. Nie ma gwarancji, że w przypadku sprzedaży części działki wraz z użytkowanym przez skarżącego domem, umowa zostanie przedłużona z nowym właścicielem, a to w zasadzie uniemożliwi mu swobodne rozporządzanie własnością. Poza tym działka nr 449 to ok. 300 metrowa łąka, która nie jest przejezdna podczas jakichkolwiek opadów atmosferycznych, nie jest uzbrojona, ani utwardzona, a w odpowiedzi na skierowane do Urzędu Miasta Z. pismo, samorząd wykazał całkowity brak zainteresowania przystosowaniem w/w działki jako drogi i zalecił rozwiązanie kwestii dojazdu do działek 374, 375 i 376 w ramach własnych posesji. Skarżący nie wyobraża sobie samodzielnego ponoszenia kosztów ewentualnego przystosowania tej działki w połączeniu z ograniczonym prawem rozporządzania, jakim jest dzierżawa. Tymczasem dojazd, który powstałby po wyburzeniu w/w nielegalnie wybudowanych budynków, to ok. 70 metrów uzbrojonej drogi, dochodzącej bezpośrednio do ulicy A. Ponieważ nie posiada przyłącza wodno-kanalizacyjnego, ani gazowego z sieci, uzbrojenie dojazdu jest dla niego bardzo ważne. Skarżący wskazał, że ponieważ kolejne decyzje wydawane przez Powiatowy Inspektorat Budowlany są uchylane przez Inspektorat Wojewódzki, a całe postępowanie trwa już kilka lat i nie przynosi żadnych realnych efektów, zdecydował się na zaskarżenie decyzji nr [...]. W ocenie skarżącego, postępowanie jego brata ma na celu jedynie przeciąganie sprawy w nieskończoność, a ponieważ od decyzji w sprawie dojazdu jest uzależniony wyrok w sprawie o dział spadku, nie może się zgodzić na kolejne rozpatrzenie "przez niekompetentnych urzędników", którzy wydają decyzję bez dostatecznego zapoznania z materiałami w danej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...], stała się konieczność uchylenia decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., nakazującej rozbiórkę garażu i skierowania jej do ponownego rozpatrzenia, bowiem należało w sposób bezsporny wyjaśnić, czy został wyeliminowany zarzut pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, czyli podstawa prawna nakazanej rozbiórki garażu. Rozebranie bowiem obiektu przed wyjaśnieniem tej kwestii, w przypadku rzeczywistego załatwienia prawidłowego dojazdu do obiektów, zlokalizowanych na tyłach działki przy ul. A. 23, rodziłoby niodwracalne skutki związane miedzy innymi z odszkodowaniem z tytułu zaniedbania wyjaśnienia tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - zasadnym więc stało się uchylenie decyzji I instancji. Jednocześnie podkreślić należy, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, uwzględni fakty podniesione w skardze przez J. W., iż nie wyraża on zgody na utworzenie dojazdu do przedmiotowej działki poprzez tereny kolejowe oraz, że nie jest zainteresowany ani dzierżawieniem czy też wykupem tejże drogi dojazdowej od PKP, z racji konieczności poniesienia kosztów związanych z wykupem i utrzymaniem drogi dojazdowej, a także doprowadzeniem jej do stanu zgodnego z warunkami technicznymi dróg. Sprawa zaś wystąpienia S. W. do PKP o wyrażenie zgody na dojazd do działki poprzez tereny kolejowe, również w imieniu J. W., nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, a kwestie tego typu mogą być rozstrzygane w drodze postępowania cywilnego. Cofnięcie zaś zgody na przejazd udzielonej przez PKP, organ I instancji uwzględni przy rozpatrywaniu sprawy. Podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym w dniu 26 października 2004 roku, skarżący J. W. wyjaśnił, że zgadza się z nakazem rozbiórki spornego garażu i w rozbiórce tej będzie partycypować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 2 lipca 2002 roku, zostały wydane w wyniku dokonania "autokontroli" przez organ orzekający, na skutek wniesienia skargi do Sądu administracyjnego, na decyzję organu odwoławczego z dnia [...], utrzymująca w mocy powołaną wcześniej decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] o nakazie rozbiórki spornego garażu. Należy przy tym wyjaśnić, że skargę na wskazaną decyzję z dnia [...], wniósł S. W. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono", mógł uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Stosownie do tego przepisu, decyzja wydana w ramach "autokontroli" powinna zawierać merytoryczne rozstrzygnięcie odnośnie zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, należało przyjąć, że rozstrzygnięcie takie mogło zawierać: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy; albo - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (por. przykład. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999 roku, IV SA 313/99; Lex nr 47846). Nie można było natomiast, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, wydać decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co w istocie miało miejsce w sprawie niniejszej. Rozstrzygnięcie tego rodzaju, oznaczałoby bowiem otwarcie nowego toku instancji w przedmiotowej sprawie. W ten sposób strona skarżąca do Sądu administracyjnego, ostateczną decyzję organu odwoławczego, otrzymywałaby decyzję kasacyjną, cofającą sprawę do "punktu wyjścia", czyli do organu pierwszej instancji, zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (i dokonywania oceny) legalności decyzji administracyjnych. Ochrona interesów skarżącego, zawarta w istocie skargi do Sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru drogi postępowania sądowoadministracyjnego, jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznych, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracyjnemu, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do Sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W toku postępowania nie może zatem, wskutek wydania decyzji kasacyjnej, zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Trzeba też wskazać, że w trybie autokontroli z art. 38 ust.2 ustawy o NSA, podstawą uznania zasadności skargi, mogło być tylko stwierdzenie przez organ administracyjny, wad we własnej decyzji. Na tę ocenę, jak się wydaje, nie powinny rzutować jakiekolwiek inne względy oraz okoliczności, związane z charakterem danej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Tymczasem, jak wynika to z treści uzasadnienia wydanej w trybie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o NSA, powołanej decyzji z dnia [...], organ dokonał autokontroli w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznej, wywołanej przez stronę skarżącą już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta została uznana przez organ orzekający za mogącą "wpłynąć na inne rozstrzygnięcie sprawy" w uruchomionym na nowo toku instancji w tej sprawie. W żaden sposób organ dokonujący przedmiotowej autokontroli, nie odniósł się do występujących faktycznie w tej sprawie, sprzecznych interesów stron, mimo iż w takiej sytuacji mogło nastąpić (i nastąpiło) zaskarżenie do Sądu administracyjnego, decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, przez inną stronę, niż ta, która zaskarżyła decyzję ostateczną, wydaną w toku instancji. Warto także wskazać, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowił odstępstwo od zawartej w art. 110 kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Weryfikacja własnych decyzji przez organ w trybie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy, następowała wyłącznie pod względem zgodności kontrolowanej decyzji z prawem. Kontrola ta przeprowadzana była niejako w zastępstwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego organ w tym trybie nie mógł dokonywać oceny decyzji w oparciu o inne kryteria, niż określone w art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie można było wskutek decyzji kasacyjnej uruchomić nowy tok instancji w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją (por. wyrok NSA z 7.07.1999, op.cit., podobnie: w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2002 r., V SA 2044/01; MP 2003, nr 2, s.50). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. TG